習(xí)近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出,，“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策,，探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán),、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,，落實(shí)宅基地集體所有權(quán),，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！?

作為全國(guó)首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣,，安徽省旌德縣認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，在省市的正確領(lǐng)導(dǎo)下,，率先探索開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革確權(quán)頒證工作,，2018年2月27日， 頒發(fā)了全國(guó)第一本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,。省委書記李錦斌在2018年全國(guó)“兩會(huì)”接受采訪時(shí)指出,，“安徽根據(jù)中央部署， 積極探索農(nóng)村宅基地的所有權(quán),、資格權(quán)和使用權(quán)‘三權(quán)分置’,，現(xiàn)在正在積極試點(diǎn)，走在前面,。旌德縣頒發(fā)了全國(guó)第一本農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置’不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證,。”自然資源部多次肯定旌德“率先頒發(fā)農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置’不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,， 是全國(guó)首創(chuàng)，是非常好的創(chuàng)新”,。

堅(jiān)持“四個(gè)符合”,，確保正確改革方向

（一）符合中央精神。堅(jiān)定不移貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神,，通過(guò)確權(quán)頒證落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”,，嚴(yán)守底線確保改革方向正確。堅(jiān)定不移貫徹中央農(nóng)村工作會(huì)議精神,，通過(guò)確權(quán)頒證充分發(fā)揮閑置宅基地和農(nóng)房效益,， 引領(lǐng)農(nóng)民共同富裕。堅(jiān)定不移貫徹2018年中央一號(hào)文件精神,，通過(guò)確權(quán)頒證不斷深化農(nóng)村土地制度改革,，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策。

（二）符合時(shí)代潮流,。黨的十九大報(bào)告指出,，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)明晰是要素流動(dòng)的前提和基礎(chǔ),。1978年安徽小崗村探索了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革,，40 年后的今天，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已提上日程,。旌德縣先后完成了林權(quán),、農(nóng)地確權(quán)以及集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革,，宅基地確權(quán)成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的最后一個(gè)堡壘。

（三）符合市場(chǎng)規(guī)律,。旌德縣2015年實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略以來(lái),， 休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游勢(shì)頭迅猛， 共發(fā)展農(nóng)家客棧71家,、農(nóng)家樂66 家,，利用閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村民宿已經(jīng)成為農(nóng)民增收的重要渠道。此外,，宅基地確權(quán)頒證后,，在保障農(nóng)民“有所居”的前提下，宅基地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的抵押,、交易等權(quán)能被充分釋放,，資金、技術(shù),、人才等要素也會(huì)隨之而來(lái),，為鄉(xiāng)村振興提供保障。

（四）符合群眾意愿,。近年來(lái),，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，旌德縣農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地和農(nóng)房,，全縣33207宗宅基地（農(nóng)房） 中,，閑置的有5718宗（含1453宗閑置宅基地、4265宗閑置農(nóng)房）,，占17.2%,；此外，宅基地及農(nóng)房的私下售賣繼承現(xiàn)象普遍存在,，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)達(dá)2447宗,，占7.4%。確權(quán)頒證后,，不僅可以有效盤活閑置資產(chǎn),， 提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，也可進(jìn)一步規(guī)范宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)行為,，讓老百姓“手中有證,、心中不慌”。

堅(jiān)持“點(diǎn)面結(jié)合”,，有序推進(jìn)改革實(shí)踐

（一）統(tǒng)籌考慮,，謀定而后動(dòng)。旌德縣委高度重視農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革工作,，先后7次召開專題會(huì)議研究改革實(shí)施方案,。組織相關(guān)部門對(duì)全縣10個(gè)鎮(zhèn)68個(gè)村（居）農(nóng)戶宅基地進(jìn)行摸底調(diào)查并建立臺(tái)賬（見表1）,。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)， 宅基地的歷史因素復(fù)雜,，一戶多宅（25.9%）,、私下流轉(zhuǎn)（7.4%）、面積超標(biāo)（48.7%）等現(xiàn)象頗多,。僅以一戶多宅為例,，除買賣原因外，有的是繼承,，有的是應(yīng)分戶未分戶,， 也有的是建新未拆舊，少數(shù)地區(qū)還存在違反村莊建設(shè)規(guī)劃,、小產(chǎn)權(quán)房等問題,。為此，旌德縣制定了《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”發(fā)證暫行辦法》,，按照“面上依申請(qǐng),、點(diǎn)上全覆蓋”的原則推進(jìn)確權(quán)頒證工作， 亦即在全縣范圍內(nèi)接受農(nóng)戶申請(qǐng)后依法依規(guī)頒證,、選擇三溪鎮(zhèn)路西村作為試點(diǎn)整村推進(jìn)確權(quán)頒證工作,。

（二）以穩(wěn)為主，面上依申請(qǐng),。2018年2月,，興隆鎮(zhèn)大禮村王五四成為第一個(gè)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書的申請(qǐng)人，2月27日,，為其頒發(fā)了第一本證（見圖1）。至今,，全縣共依申請(qǐng)發(fā)放“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書10套30本,，其中農(nóng)民自用的1套3本，本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的2套6本,，本縣外村農(nóng)民流轉(zhuǎn)的6套18本,，外縣農(nóng)民流轉(zhuǎn)的1套3本。一是創(chuàng)新展示“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式,，旌德縣發(fā)出的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書均為一式三本,，每本都載明了所有權(quán)人、資格權(quán)人,、使用權(quán)人,，實(shí)行“一證登三權(quán)、一證發(fā)三人”,。二是創(chuàng)新突破使用權(quán)受讓人范圍,，在允許村民自用,、本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，旌德縣突破了本集體的限制,，允許本集體以外持有農(nóng)村戶口的自然人作為使用權(quán)受讓人,，并堅(jiān)決不開“城里人到農(nóng)村買宅基地”的口子，禁止城鎮(zhèn)居民,、企業(yè)法人成為使用權(quán)受讓人,。三是創(chuàng)新登記標(biāo)的物完整信息，因暫時(shí)沒有明文規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用年限,，考慮到“房地一體”“交易價(jià)格主要體現(xiàn)房屋的使用價(jià)值”,， 在旌德縣不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書中，載明了宅基地及農(nóng)房的實(shí)際面積,、房屋的結(jié)構(gòu)和建筑年份等信息,，以便市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格。

（三）穩(wěn)中求進(jìn),，點(diǎn)上全覆蓋,。為探索宅基地“三權(quán)分置”確權(quán)頒證可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn),，旌德縣決定選取全縣首個(gè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和“三變”改革試點(diǎn)村——三溪鎮(zhèn)路西村作為整村推進(jìn)試點(diǎn),。制定了“12步工作法”（見圖2），將整村推進(jìn)工作分為3個(gè)階段12個(gè)步驟,。第一階段是測(cè)繪確權(quán),，主要是測(cè)繪、制圖,、權(quán)籍調(diào)查,、公示等，戶均測(cè)繪及權(quán)籍調(diào)查費(fèi)用486元/戶（如果依申請(qǐng)辦理,， 點(diǎn)狀測(cè)繪費(fèi)用960元/戶）,，目前已完成了442戶501宗宅基地的測(cè)繪、425宗宅基地的權(quán)籍調(diào)查工作,。第二階段是資格審核,，農(nóng)戶填寫申請(qǐng)后，由村委會(huì)對(duì)資格權(quán)進(jìn)行確認(rèn),， 對(duì)使用權(quán)人進(jìn)行審核,。第三階段是受理頒證，采取“老人老辦法,、新人新辦法”的原則,。所謂“老人老辦法”，是指對(duì)2012年集中頒證的，在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用,、不觸碰基本農(nóng)田底線,、不違反村莊規(guī)劃的前提下，最大限度維護(hù)群眾既得利益,。對(duì)符合“一戶一宅”且面積不超標(biāo)的,，全部換發(fā)“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書；對(duì)宅基地面積超過(guò)160 平方米的,，采取“登記160平方米+附記注明實(shí)際面積”方式予以確權(quán)頒證,；對(duì)“一戶多宅”的，因分戶手續(xù)未辦形成的,，幫助農(nóng)戶辦理分戶手續(xù),，因繼承等原因形成的， 在將使用權(quán)確認(rèn)給農(nóng)戶的基礎(chǔ)上,， 允許農(nóng)戶選擇一處確認(rèn)資格權(quán),；對(duì)建設(shè)年代長(zhǎng)久、登記原始資料匱乏的,，只要符合規(guī)劃,，為其補(bǔ)充材料確權(quán)頒證。所謂“新人新辦法”,， 是對(duì)2012年集中頒證以后建房的,， 嚴(yán)格按照《土地管理法》等法律法規(guī)，在符合規(guī)劃,、符合面積要求,、有合法用地手續(xù)等前提下，為農(nóng)戶辦理“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書,；對(duì)發(fā)生交易的,，只要使用權(quán)受讓人是農(nóng)村戶口的自然人，在完成資格權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上頒發(fā)“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書,；對(duì)新發(fā)生交易的,，按照“156”工作規(guī)范（見圖3）執(zhí)行。

堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”,，大膽探索改革理論

習(xí)近平總書記關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的重要論述,，是我們探索這項(xiàng)改革工作的指導(dǎo)方針,。三權(quán)中,，對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)的認(rèn)識(shí)比較清晰,，但對(duì)資格權(quán)的認(rèn)識(shí)還有一個(gè)過(guò)程,。資格權(quán)是什么，與所有權(quán),、使用權(quán)有何區(qū)別,？資格權(quán)包括哪些內(nèi)容,，如何體現(xiàn)，如何把握,，如何操作,？這需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索，在理論上有所提煉,。

（一）宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵,。宅基地資格權(quán)，是基于農(nóng)村集體成員身份延伸的,，以戶口為標(biāo)志,，以戶為單位，依法享有的關(guān)于農(nóng)村宅基地的資格權(quán)利,。

一是基于農(nóng)村集體成員身份延伸,，是強(qiáng)調(diào)其因果性。首先是農(nóng)村集體的成員,，才會(huì)擁有這個(gè)權(quán)利,， 而不是相反。所以并不會(huì)因?yàn)橘?gòu)買了房屋,，就有了資格權(quán),，更不會(huì)因此成為該集體成員。

二是以戶口為標(biāo)志,，是強(qiáng)調(diào)其操作性,。是否能申請(qǐng)宅基地，是否已申請(qǐng)宅基地,，是否要分戶后再申請(qǐng)宅基地,，村集體評(píng)判的依據(jù)只能是戶口。本村的農(nóng)戶,，有且僅有一塊宅基地的資格權(quán),。

三是以戶為單位，是強(qiáng)調(diào)其主體性,。所有權(quán)的主體是村委會(huì),，體現(xiàn)了土地公有制的根本制度；使用權(quán)的主體是個(gè)人,，和房屋產(chǎn)權(quán)保持一致,， 體現(xiàn)為用益物權(quán)；資格權(quán)的主體是農(nóng)戶,，戶生則有,，戶銷則無(wú)。

四是依法享有的關(guān)于農(nóng)村宅基地的資格權(quán)利，是強(qiáng)調(diào)其獨(dú)特性,。農(nóng)村集體成員的權(quán)利還有很多,，如農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)等,，但宅基地資格權(quán)與這些權(quán)利有很大不同,。

（二）宅基地資格權(quán)的外延。旌德縣結(jié)合實(shí)際工作,，將宅基地資格權(quán)的外延分解為資格獲得權(quán),、資格限制權(quán)、資格許可權(quán)和資格補(bǔ)償權(quán)等四種權(quán)益,。

一是資格獲得權(quán),。即符合條件的農(nóng)戶，作為本集體組織成員,，有資格向村集體申請(qǐng)一塊宅基地,，對(duì)于已經(jīng)分配的宅基地，可無(wú)償使用,。這對(duì)應(yīng)的是《土地管理法》規(guī)定的“無(wú)償取得”原則,，對(duì)于保障農(nóng)民“居者有其屋”具有重要意義。

二是資格限制權(quán),。即農(nóng)戶有且僅有一次權(quán)利申請(qǐng)宅基地資格權(quán),， 而且申請(qǐng)的面積不得超過(guò)規(guī)定面積。這對(duì)應(yīng)的是《土地管理法》規(guī)定的“一戶一宅”原則,，是對(duì)集體組織內(nèi)部成員的一種約束權(quán)利,。

三是資格許可權(quán)。即使用權(quán)人需再次流轉(zhuǎn)的,，須經(jīng)所有權(quán)人和資格權(quán)人同意,，方可辦理變更登記。這對(duì)應(yīng)的是《物權(quán)法》中關(guān)于用益物權(quán)人,、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利,，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益規(guī)定，有效彰顯了宅基地集體所有權(quán),、農(nóng)戶資格權(quán),。

四是資格補(bǔ)償權(quán)。即宅基地及其以上房屋被國(guó)家依法征收時(shí),， 房屋征收補(bǔ)償歸房屋所有權(quán)人暨宅基地使用權(quán)人所有,，宅基地的征收補(bǔ)償則歸所有權(quán)人和資格權(quán)人共有，其補(bǔ)償分配方案由村民代表大會(huì)自行制定（集體提留一般不超過(guò)30%）,。這對(duì)應(yīng)的是《土地管理法》中“有償退出”的原則,，充分保障了土地所有權(quán)人和資格權(quán)人的相關(guān)權(quán)益。

（三）宅基地資格權(quán)的認(rèn)定,。除“一戶一宅”等常規(guī)情形外,，針對(duì)部分特殊情形，旌德縣運(yùn)用前述理論,， 對(duì)宅基地資格權(quán)的認(rèn)定進(jìn)行探索,。

一是因交易形成的一戶多宅。此種情形下,，出讓方保留宅基地資格權(quán),；如出讓方戶口遷出本集體，則資格權(quán)由村集體收回,。

二是因繼承形成的一戶多宅,。此種情形下，宅基地使用權(quán)及其以上房屋所有權(quán)歸繼承人,，資格權(quán)由村集體收回,；特殊情況下亦可允許農(nóng)戶選擇其中一塊宅基地確認(rèn)其資格權(quán)，其余宅基地資格權(quán)由村集體收回,。

三是建新房但未拆舊房形成的一戶多宅,。此種情形下，應(yīng)當(dāng)督促農(nóng)戶盡快拆除舊房,，確實(shí)無(wú)法拆除的,，亦可允許農(nóng)戶選擇其中一塊宅基地確認(rèn)其資格權(quán)，其余宅基地資格權(quán)由村集體收回,。

四是滿足分戶條件但未分戶形成的一戶多宅,。此種情形下，應(yīng)當(dāng)協(xié)助農(nóng)戶,，盡快辦理分戶手續(xù)后,，以戶為單位確認(rèn)資格權(quán)。

五是因歷史原因如“文革”時(shí)期分老屋形成的多戶一宅,。此種情形下,， 按照“尊重歷史、擱置爭(zhēng)議,、保障權(quán)益”的原則,，資格權(quán)交由村委會(huì)，每戶可以保留申請(qǐng)新的宅基地資格權(quán),， 在重新選址建新房后予以確認(rèn),。

六是整戶戶籍轉(zhuǎn)出本集體后資格權(quán)的處置。此種情形下,，無(wú)論是農(nóng)轉(zhuǎn)非還是遷往他村,，農(nóng)戶保留宅基地使用權(quán)及其以上房屋所有權(quán),， 但資格權(quán)由村集體收回。

幾點(diǎn)工作建議

（一）進(jìn)一步規(guī)范宅基地資格權(quán)的有關(guān)表述?，F(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定了“一戶一宅”“無(wú)償取得”等基本原則,，但實(shí)際生活中“一戶多宅” 因各種原因已普遍存在，獲得宅基地時(shí)也多為有償,，資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)維護(hù)了法律與現(xiàn)實(shí)的一致性,。建議規(guī)范表述，“一戶一宅”,、“無(wú)償取得”指的是宅基地資格權(quán),。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化宅基地使用權(quán)的交易范圍。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī),，農(nóng)村宅基地只能在本集體組織內(nèi)部進(jìn)行交易,，這一規(guī)定影響了閑置宅基地和農(nóng)房的價(jià)值釋放。建議在嚴(yán)格落實(shí)習(xí)近平總書記“城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開”“禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”重要指示的前提下,，尊重客觀實(shí)際和群眾意愿,，適當(dāng)擴(kuò)大交易范圍。另外,，在法律法規(guī)未明確前,，應(yīng)當(dāng)允許對(duì)租約公證，維護(hù)市場(chǎng)秩序,，切實(shí)保障權(quán)益,。

（三）進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地的使用年限。現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)只對(duì)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定了年限,，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)年限并未提及,。我旌德縣在實(shí)踐中采取的是按照“房地一體”原則，在“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書中標(biāo)注房屋結(jié)構(gòu),、建筑年份等信息,。建議抓緊對(duì)農(nóng)村宅基地使用年限統(tǒng)一規(guī)定，以便操作,。

（作者系安徽省宣城市委常委,、旌德縣委書記）