基層的形式主義，根源不在下面,，而是上行下效,。圖為2018年5月10日，湖北恩施,，下鄉(xiāng)調(diào)研的村支書(shū)、鎮(zhèn)干部和村民,。圖蟲(chóng)  資料圖

2019年3月,，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，強(qiáng)調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題,，切實(shí)為基層減負(fù),。這份通知明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”。

實(shí)際上,，早在上世紀(jì)八十年代,，習(xí)近平同志在河北正定縣主政時(shí),，在基層調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天最繁重的工作就是出席會(huì)議,、看各種文件,、接待上級(jí)部門(mén)的各種視察檢查。針對(duì)少數(shù)部門(mén)仍按期發(fā)簡(jiǎn)報(bào)的陋習(xí),，習(xí)近平警告說(shuō)：“你們要再這么搞,，處分相關(guān)負(fù)責(zé)人，沒(méi)收打字機(jī),，就是要讓你們難受難受,，養(yǎng)成新的習(xí)慣！”

可見(jiàn),，基層形式主義問(wèn)題具有反復(fù)性和頑固性,，出現(xiàn)了屢禁不止的情況。

2019年7月,，筆者在北京六環(huán)以外的某郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研,。依戶(hù)籍資料，該村共有950戶(hù)人家（其中約700戶(hù)屬于存在親屬關(guān)系的自然戶(hù)）,，戶(hù)籍人口2130人,，另有流動(dòng)人口600人左右。

該村臨近本鎮(zhèn)主要街道,，有一排門(mén)面房與該街道交界,，大概二三十家。所在的鎮(zhèn)被政府定位為“京郊蔬菜基地”,，同時(shí)有少量工業(yè),，因此該村內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)會(huì)較多，人員外流不多,，大部分村民在本村工作,。經(jīng)濟(jì)在本鎮(zhèn)處于中上等水平，90%的家庭年收入都在10萬(wàn)元以上,，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)水平分化不大,，可以說(shuō)是大同社會(huì)。

村民進(jìn)城買(mǎi)房情況很少,，不到10%,，因?yàn)楸本┓績(jī)r(jià)太高，順義區(qū)均價(jià)約4萬(wàn)元每平方米,，因此本村以及本鎮(zhèn)村民都選擇留在本地工作,，不愛(ài)闖蕩，心態(tài)比較封閉,。

該村屬于半熟人社會(huì),，甚至正在解體,，但傳統(tǒng)文化保存得不錯(cuò)。計(jì)劃生育工作方面,，不存在超生情形,，是所在鎮(zhèn)最為平和的村。干群關(guān)系也最和諧,，村民比較聽(tīng)話(huà),；村干部五人中，尚有三個(gè)老干部,，在群眾中有威信,，屬于村莊精英，其他年輕干部則是已經(jīng)職業(yè)化的村干部,。

調(diào)研過(guò)程中,，筆者總是聽(tīng)到村委會(huì)干部提及“我能力恐慌”，“我能力不足”,。筆者發(fā)現(xiàn),，這種有關(guān)“能力恐慌”的話(huà)語(yǔ)，背后隱匿的是一種新形式的“話(huà)語(yǔ)式甩鍋”行為,。村干部是行政體系的末梢,，當(dāng)他們作為最基層干部無(wú)處“甩鍋”時(shí)，便不自覺(jué)的采取了“話(huà)語(yǔ)式甩鍋”策略,。這并非個(gè)案,，而是普遍存在的基層現(xiàn)象。該現(xiàn)象并非簡(jiǎn)單的“基層不作為”邏輯可以解釋?zhuān)兄鼮閺?fù)雜而深刻的原因,，更是與“形式主義”有著密不可分的關(guān)系,。

以下筆者以北京市B村為例，以解剖麻雀的方式來(lái)剖析這一基層現(xiàn)象,。

一,、“能力恐慌”話(huà)語(yǔ)的案例

訪(fǎng)談B村村干部王麗（化名）時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有趣的現(xiàn)象,，即王麗反復(fù)提到 “能力恐慌”,，具體涉及五件事。

第一件事情涉及B村的婦聯(lián)工作,。某一年,，B村婦聯(lián)工作有24場(chǎng)，鎮(zhèn)里要求“留痕”,；鎮(zhèn)婦聯(lián)部門(mén)也還有24場(chǎng)活動(dòng)，村干部也要參加,。也就是說(shuō),，一年下來(lái)村干部共計(jì)參加48場(chǎng)婦聯(lián)活動(dòng),。活動(dòng)時(shí)間每場(chǎng)一個(gè)小時(shí),，活動(dòng)內(nèi)容有講座,、手工、繪畫(huà)等形式的活動(dòng),，參加的群體一般是固定人員,，不怎么變動(dòng)，甚至有時(shí)候沒(méi)多少人,，王麗形象地稱(chēng)之為“我一個(gè)人跳舞,，沒(méi)有人看”。

王麗說(shuō)：“這些豐富居民生活的活動(dòng)我做不來(lái),，不如外包給社工機(jī)構(gòu),，很期待社工能做這些事情，畢竟我們不專(zhuān)業(yè),?！?

第二件事情涉及B村兒童之家的活動(dòng)。兒童之家成立了“社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)?！?，責(zé)任主體是村莊。這一活動(dòng)要求社區(qū)更好地發(fā)揮橋梁和紐帶作用,，有效整合家庭,、社區(qū)的力量，依托家長(zhǎng)學(xué)校這個(gè)平臺(tái),；每年都會(huì)以講座,、會(huì)議等形式，開(kāi)展家長(zhǎng)學(xué)?；顒?dòng),，以豐富本村家長(zhǎng)和孩子的娛樂(lè)生活，構(gòu)筑孩子健康成長(zhǎng)的環(huán)境,。

王麗說(shuō)：“兒童的成長(zhǎng)主要在于學(xué)校和家庭,，現(xiàn)在把責(zé)任主體壓給了村委會(huì)，但又沒(méi)有幫我們聯(lián)系教師資源,，給我們一個(gè)聯(lián)系的紐帶,，我實(shí)在無(wú)能為力?！?

第三件事涉及B村的食品安全檢查,。B村有一排門(mén)店靠近鎮(zhèn)街，所以B村要進(jìn)行食品安全檢查,。B村需要做的事情是一個(gè)月巡視一回門(mén)店,，工作難度也不算大,。但其實(shí)村干部并不懂食品安全問(wèn)題，只是去那些店里看看,，真的出現(xiàn)了食品質(zhì)量問(wèn)題,，他們也看不出來(lái)。此外,，政策要求不能有流動(dòng)小商小販,，這些問(wèn)題也歸B村管。

王麗說(shuō)：“食品安全問(wèn)題在傳統(tǒng)的農(nóng)村根本不存在,，現(xiàn)在可大可小的事情都出來(lái)了,，各種東西都往村委會(huì)身上綁，好像村委會(huì)是萬(wàn)能的,。結(jié)果村委會(huì)干的事越來(lái)越多,，但哪件事都干不好。這活兒不該我干,，我也沒(méi)能力干,。但我不得不干，所以有‘能力恐慌’感,。我也很無(wú)辜,。”

第四件事涉及黨建工作,。手機(jī)智能應(yīng)用“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”通過(guò)積分,、考核等形式要求黨員學(xué)習(xí)其中的視頻。筆者調(diào)研期間,，曾目睹一些基層干部左手滑學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó),、右手在電腦上工作，甚至有干部一邊滑動(dòng)這個(gè)應(yīng)用,，一邊接受我們?cè)L談,，可見(jiàn)基層黨員通過(guò)這個(gè)應(yīng)用學(xué)習(xí)黨中央精神時(shí)，帶有嚴(yán)重形式主義的特點(diǎn),。

王麗說(shuō)：“我在我們支部分?jǐn)?shù)最高,，但我也是平時(shí)刷牙洗臉時(shí)放視頻。黨建工作不考慮實(shí)際情況,，而且還要嚴(yán)格考核,。比如我們支部很多老人不會(huì)用手機(jī)，上級(jí)讓我教老黨員用手機(jī),，我要一個(gè)一個(gè)教老黨員,，有點(diǎn)不現(xiàn)實(shí)。”

第五件事涉及“精準(zhǔn)幫扶”工作,。2018年5月印發(fā)的《北京市民政局關(guān)于建立困難群眾精準(zhǔn)救助幫扶臺(tái)賬的實(shí)施辦法（試行）》要求對(duì)困難群體開(kāi)展個(gè)案幫扶活動(dòng),，比如開(kāi)展技能培訓(xùn),、心理疏導(dǎo),、精神慰藉等內(nèi)容的幫扶活動(dòng)。

王麗說(shuō)：“精準(zhǔn)幫扶活動(dòng)太形式了,，俗話(huà)說(shuō)‘授人以魚(yú),，不如授人以漁’，現(xiàn)在是哪個(gè)‘yu’都沒(méi)授,?！?

二、基層干部“話(huà)語(yǔ)式甩鍋”的生成邏輯

總結(jié)以上案例可知,，村干部的“能力恐慌”話(huà)語(yǔ)是為了請(qǐng)求上級(jí)找尋更為專(zhuān)業(yè)的服務(wù)主體,，并順手推鍋給社工機(jī)構(gòu)，其“無(wú)能話(huà)語(yǔ)”其實(shí)是甩鍋的前奏,。但村干部話(huà)語(yǔ)式甩鍋的源頭卻在形式主義的活動(dòng),。

王麗說(shuō)：“這些活動(dòng)做了沒(méi)什么效果，我們的付出與收獲不成比例,。這些事情我們做起來(lái)很吃力,，但又不得不做，上級(jí)要考核,，最后我們做不好還要扣分,。”因此,，在留痕式的考核體系之下,，活動(dòng)的內(nèi)容成了形式主義的走過(guò)場(chǎng)，形式主義反過(guò)來(lái)成了服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)的目標(biāo),，最初的服務(wù)目標(biāo)便逐漸異化,。

在這種形式主義活動(dòng)的背景下，基層干部很難把事情做好,，也很難取得好的工作成效,。結(jié)果便是村干部替上級(jí)“擔(dān)責(zé)任”，接著就是村干部被扣分,、被懲罰,，再接著是村干部產(chǎn)生受挫心理。在這種壓抑的受挫心理無(wú)處釋放的情形下,，村干部只能將壓抑升華為“我無(wú)能”,、“我能力恐慌”的話(huà)語(yǔ)，來(lái)自我解嘲，從而順理成章地將這種擔(dān)責(zé)任和受挫的結(jié)果轉(zhuǎn)移給社工機(jī)構(gòu),。這一過(guò)程完美演繹了基層干部自我防衛(wèi)機(jī)制的生成邏輯,。

三、基層形式主義與考核

基層形式主義形成的原因有兩種,，一種是工作內(nèi)容不切實(shí)際引發(fā)的形式主義,，另一種是工作方式、方法不切實(shí)際引發(fā)的形式主義,。

工作內(nèi)容引發(fā)形式主義,，是指工作內(nèi)容與基層實(shí)際情況之間出現(xiàn)了張力。這種張力表現(xiàn)在工作內(nèi)容在基層的重要性程度和匹配性程度兩個(gè)方面,。

以婦聯(lián)活動(dòng)為例,，這是工作內(nèi)容無(wú)法匹配基層需要的典型代表。農(nóng)村生活與城市生活之間尚存在差距,，兩者的生活需求也不同,，但一些基層卻把城市治理中的婦聯(lián)活動(dòng)內(nèi)容復(fù)制到農(nóng)村上來(lái)，這必然導(dǎo)致水土不服的情況,。再以食品安全檢查為例,，食品安全問(wèn)題近些年來(lái)被日益放大，但食品中毒事件本是小概率事件,，尤其農(nóng)村地區(qū)的很多食品是天然無(wú)公害產(chǎn)品,，而且在熟人社會(huì)的場(chǎng)域之下，買(mǎi)賣(mài)雙方相互熟悉,，更是減少了此類(lèi)事件的發(fā)生,，因而食品安全檢查工作在農(nóng)村工作中的重要性程度并不高。

工作方法不切實(shí)際引發(fā)形式主義,，是指工作內(nèi)容與基層需求非常契合,，但實(shí)施過(guò)程、實(shí)施方法,、實(shí)施手段等并不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化效果,。以社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)校為例，鎮(zhèn)一級(jí)要求村委會(huì)（居委會(huì)）充當(dāng)家庭與孩子之間的橋梁,，但問(wèn)題在于,，兒童健康成長(zhǎng)問(wèn)題不僅涉及社區(qū)，僅靠社區(qū)的力量是難以做出成績(jī)來(lái),，而必須依靠學(xué)校和家庭內(nèi)生的力量,，可是上級(jí)部門(mén)又無(wú)法給基層干部可調(diào)動(dòng)的資源和力量。俗話(huà)說(shuō)：“有任務(wù)無(wú)配套,，沒(méi)有條件硬要上,?！弊詈蟠甯刹坑采活I(lǐng)導(dǎo)趕鴨子上架，實(shí)在是無(wú)能為力,。

與基層形式主義密切相關(guān)的是留痕式考核?，F(xiàn)在基層普遍陷入了文牘主義的困境，大量工作要考核,、要留痕,、要拍照，都是服務(wù)于上級(jí)的監(jiān)督考核,。通過(guò)細(xì)密的留痕式考核,，上級(jí)政府可以將自我意志擴(kuò)大化、基層化,、現(xiàn)實(shí)化，但同時(shí)基層也被五花大綁,，動(dòng)彈不得,，完全按照上級(jí)精細(xì)化的指示來(lái)辦，成為純粹的執(zhí)行者,。

但問(wèn)題的癥結(jié)在于,，基層情況各有差異，嚴(yán)格按照上級(jí)的精細(xì)化指示一刀切下來(lái),，并不能起到預(yù)期的效果,，村干部還需要拼命做材料。

四,、從源頭上看形式主義的成因

其實(shí)不僅僅是村干部出現(xiàn)了擔(dān)責(zé)-受挫-無(wú)能話(huà)語(yǔ)-甩鍋的自我防衛(wèi)機(jī)制,，在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也出現(xiàn)了這樣的情況。

筆者曾在湖北某社區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)居委會(huì)存在“躲項(xiàng)目”的情況,，原因在于項(xiàng)目資金的使用程序太過(guò)麻煩和繁瑣,，每次花錢(qián)都要打滿(mǎn)報(bào)告、寫(xiě)滿(mǎn)材料,，必須是有資質(zhì)的第三方才能作為承辦方,，資金使用超過(guò)一定數(shù)額之后要由上級(jí)政府親自采購(gòu)物資。

但之所以要走這些程序,，并不是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的規(guī)定,，而是縣（區(qū)）政府的規(guī)定，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在做事時(shí)也需要不斷請(qǐng)示上級(jí),，生怕做錯(cuò)事之后擔(dān)責(zé)任,。最后的結(jié)果是，為避免擔(dān)責(zé)任,，基層干部就以各種形式甩鍋,。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的甩鍋方式一般是直接甩鍋給社區(qū)（村）委會(huì)，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的部門(mén)也是把社區(qū)（村）委會(huì)作為治理抓手來(lái)甩鍋；社區(qū)（村）作為基層政府的神經(jīng)末梢,，便只能通過(guò)“我無(wú)能”的話(huà)語(yǔ)或者嘗試尋求政府服務(wù)外包的形式,，再甩鍋給第三方。

總之,，中央固然要求上級(jí)不得通過(guò)簽“責(zé)任書(shū)”,、“軍令狀”等方式向下級(jí)轉(zhuǎn)移責(zé)任，但基層又出現(xiàn)了“話(huà)語(yǔ)式甩鍋”和“考核式甩鍋”等新花樣與新招數(shù),，其形成根源還在于上級(jí)的“形式主義”,。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)：“基層的形式主義，根源不在下面,，而是上行下效”,。

從源頭上看，形式主義的產(chǎn)生有以下三點(diǎn)原因：

首先,，上級(jí)政府出現(xiàn)了“完美主義”,、“精細(xì)主義”等治理潔癖。

關(guān)于完美主義,。中央一改之前“一票否則”的考核方式,，轉(zhuǎn)為變?yōu)椤熬C合考核”，但基層政府并沒(méi)有處理好各項(xiàng)事務(wù)之間的輕重緩急,，陷入了“胡子眉毛一把抓”的困境,。雖然這種完美主義傾向與我國(guó)的“壓力型體制”是緊密相連的，我國(guó)“錦標(biāo)賽”式的體制也確實(shí)可以最大限度高效調(diào)動(dòng)基層干部的積極性,，但同時(shí),，壓力傳導(dǎo)過(guò)度也會(huì)帶來(lái)不利影響。比如,，往往在上級(jí)那里是三天完成的任務(wù),，上級(jí)要求下級(jí)兩天完成，下下級(jí)又被要求一天完成,，層層加壓,。

但問(wèn)題的關(guān)鍵還在于，上級(jí)不能恰當(dāng)考慮工作任務(wù)的輕重緩急,，導(dǎo)致事事都成了重點(diǎn),，更令基層工作人員陷入了什么都抓、什么都抓不好的工作困境,。

關(guān)于精細(xì)主義,。十八大報(bào)告提出的“服務(wù)型政府”理念強(qiáng)調(diào)服務(wù)的精細(xì)化。服務(wù)事項(xiàng)可以精細(xì)化,，但服務(wù)內(nèi)容一旦精細(xì)化后,，上級(jí)政府對(duì)基層政府的業(yè)務(wù)工作便會(huì)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的指導(dǎo)控制,，通過(guò)各種工作群發(fā)布命令，通過(guò)各種細(xì)密考核來(lái)落實(shí)工作,。

問(wèn)題的癥結(jié)在于,，服務(wù)型政府停留在理念、方向,、原則上沒(méi)有任何問(wèn)題,，一旦演變?yōu)榫?xì)化的服務(wù)型工作，則會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題,。尤其在上級(jí)政府沒(méi)有深入了解基層情況時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題,。而且基層情況千差萬(wàn)別，同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體落實(shí)時(shí)都會(huì)出現(xiàn)不同的偏差,，何況同一省內(nèi)不同縣份之間,？因此，過(guò)于精細(xì)化的管理反而使基層喪失了調(diào)整工作的空間,。

此外,，從“分級(jí)負(fù)責(zé)”到“屬地管理”，本來(lái)實(shí)施屬地管理是為了讓上下級(jí)同時(shí)都負(fù)起責(zé)任來(lái),，但現(xiàn)在的情況是，上級(jí)因?yàn)椴恢朗裁丛摴?、什么不該管,，于是為避免承?dān)屬地管理的責(zé)任而采取了“事事管、精細(xì)管”的治理方式,，出現(xiàn)了“表面作為”,、“假作為”的問(wèn)題。

其次,，脫離基層實(shí)際,。不管是完美主義、精細(xì)主義,，還是工作內(nèi)容與基層實(shí)際脫節(jié),，這些問(wèn)題的本質(zhì)都是上級(jí)政府沒(méi)有真正考慮基層實(shí)際情況，沒(méi)有根據(jù)基層實(shí)際,、基層人員的時(shí)間和精力,、基層工作難度等情況來(lái)開(kāi)展工作。

最后,，權(quán)責(zé)失衡,。我國(guó)既有的行政體制下，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）是不完全政權(quán),，村（居）委會(huì)是自治組織,，很大程度上基層的責(zé)任多于權(quán)力,，很多時(shí)候基層政府沒(méi)有與之匹配的資源和權(quán)力。在無(wú)能為力的情況下,，基層也只能形式主義地應(yīng)付工作,。

五、對(duì)策建議

總結(jié)來(lái)看,，上級(jí)政府的不切實(shí)際與精細(xì)化的管理相結(jié)合時(shí),，基層形式主義的產(chǎn)生的必然的，最終的解決之道在于真正把基層工作做扎實(shí),、沉下去,。

基于之前的分析，對(duì)基層工作如何沉下去,，同時(shí)避免種種形式主義弊病,，筆者試提出以下對(duì)策：

首先，上級(jí)政府要杜絕完美主義與精細(xì)主義,，切實(shí)了解基層情況,。上級(jí)政府制定政策應(yīng)該更多考慮基層實(shí)際、工作難度,、工作人員情況等條件,，尤其是開(kāi)展工作之前要深入調(diào)研；制定工作計(jì)劃時(shí)應(yīng)更多把握大方向與大原則,，不能事無(wú)巨細(xì),、面面俱到，要給基層干部一定的調(diào)整空間,。

其次,，給基層政府一定的自主權(quán)。破解基層形式主義,，有賴(lài)于基層一線(xiàn)人員,，必須賦予基層工作人員對(duì)具體工作的調(diào)整空間，以及一定的權(quán)力或獲取權(quán)力的通道和相應(yīng)的配套和資源,。當(dāng)然,，在下放權(quán)力的同時(shí)，對(duì)基層政府的自主權(quán)要進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督考核,。

（作者系武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生,、武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）