縣域經(jīng)濟的“界首現(xiàn)象”，是近年來安徽乃至中西部縣域經(jīng)濟逆勢崛起的一個范本,。

2016—2018年連續(xù)三年,，界首GDP增速位居安徽縣域第一，工業(yè)經(jīng)濟總量時隔20年重返安徽十強,，同時連續(xù)四年入選全國投資潛力百強縣前十,。

更為難得的是，作為一個典型的中部內陸縣域和省級貧困縣,，界首正在創(chuàng)建國家高新區(qū)并進展順利,。屆時，界首高新區(qū)將成為周邊10個地級市,、80多個縣市區(qū),、6000多萬人口中唯一的國家高新區(qū),，界首也將成為全國唯一成功創(chuàng)建國家高新區(qū)的貧困縣。

與縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展同頻共振的,，是界首縣域治理水平的顯著提升,。面對界首，我們不禁生發(fā)疑問：界首沒有顯著的區(qū)位優(yōu)勢,，也沒有特殊的政策扶持,，卻在經(jīng)濟下行壓力較大的形勢下，實現(xiàn)了逆勢崛起,，而且是經(jīng)濟社會齊頭并進,、多點開花,。

界首到底做對了什么,？

界首市

01  邏輯起點

近年來，界首市經(jīng)濟發(fā)展,、科技創(chuàng)新,、脫貧攻堅等重點工作的考核都位居安徽縣域第一方陣，各地考察團絡繹不絕,。在向我們介紹經(jīng)驗做法時,，無論是界首市主要領導，還是普通干部,，他們的高頻詞都是“治理,、理念、方法,、機制”,。

“縣域發(fā)展，功夫在詩外,，就發(fā)展抓發(fā)展往往事倍功半,，如果通過治理創(chuàng)新，以現(xiàn)代治理思維去統(tǒng)領縣域各項工作,，就會達到事半功倍的成效,。在治理實踐中，界首以黨建為核,、服務為本,、法治為基、德治為魂,，從基層基礎做起,，探索治理創(chuàng)新?！苯缡资形瘯浶鞎|分析說,。

按照通常邏輯,，一個地方發(fā)展得好，一定是當?shù)貨Q策者積極有為,、大刀闊斧,，尤其是后發(fā)地區(qū)，決策者個人的鮮明印記更是“標配”,，但是,，界首打破了這一慣常邏輯。盡管近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速,，一個個項目接連上馬,，但界首市主要領導卻做到了“三不管”：

一是從來不批錢。界首全口徑財政支出四年間從48億元上升到152億元,，這期間主要領導不批一分錢,，靠的是完善的財政預算機制。

二是從來不直接安排項目,。界首近年來城鄉(xiāng)面貌變化比較大,，但沒有一個項目是主要領導直接動議的，沒有一個項目是主要領導拍腦袋安排的,，靠的是健全的項目工作機制,。

三是從來不簽批請示。各部門職責職權范圍內的事自行決策,，需要提請市委市政府集體決策的就集體決策,，各類重大決策始終堅持“集體領導、民主集中,、個別醞釀,、會議決定”的民主集中制原則。

決策者的“三不管”,，是界首以現(xiàn)代化治理理念統(tǒng)領縣域各項工作,，帶來良性循環(huán)和“治理紅利”的一個縮影。實質上,，“三不管”是一種對權力的約束,。地方治理實踐中，繞不開的一個邏輯起點就是權力,，很多地方的治理創(chuàng)新不可持續(xù),，究其根本，在于權力的運行機制沒有理順,。

“權力運行機制未能理順,，一方面，可能導致權力行使不受制約而產生濫用,；另一方面,，可能導致權責劃分不科學,，掣肘權力正常行使，本該用于干事創(chuàng)業(yè)的權力,，或被擱置一旁,，或被縛住手腳，嚴重影響縣域治理整體效能的提升,?！苯缡资形睍洝⑹虚L何逢陽分析說,。

對此,，界首在推進治理創(chuàng)新的過程中，始終把權責的科學劃分作為邏輯起點來抓,。那么,，抓手在哪里呢？

界首市決策者認為,，政府業(yè)務系統(tǒng)龐雜,，如果一項項業(yè)務工作都去盯，肯定是眉毛胡子一把抓,，效果欠佳。治理創(chuàng)新的工具仁者見仁,、智者見智,，但舉其要者，“八個字”至關重要—規(guī)劃,、項目,、預算、政策,。通過緊抓“規(guī)劃,、項目、預算,、政策”四大核心工具,，界首的治理創(chuàng)新實現(xiàn)了綱舉目張。

02  綱舉目張

決策雜志（微信ID：juecezazhi）梳理發(fā)現(xiàn),，“規(guī)劃,、項目、預算,、政策”八個字的邏輯關系中,，蘊含著界首縣域治理的密碼：

通過規(guī)劃確定工作的范圍和方向，事業(yè)發(fā)展更有質量,；

通過項目明確工作的內容和抓手,，資源配置更有效益,；

通過預算規(guī)定資金的來源和去向，行政工作更有秩序,；

通過政策保障工作的推進和落實,，治理路徑更加清晰。

四者形成一個完整的閉合循環(huán),。其中,，規(guī)劃是引領和龍頭；項目是樞紐和關鍵,；預算是保障和承載,；政策是方向和指導。

首先來看規(guī)劃,。

在界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃中心負責人王琳的回憶中,，界首對規(guī)劃工作的認識，經(jīng)歷了一個持續(xù)升華的過程,。

2013年初,，王琳到原界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃局主持工作時，隊伍力量薄弱,，僅她自己和5個剛畢業(yè)的大學生,。隊伍薄弱之外，辦公經(jīng)費也讓王琳犯難,。為編制總體規(guī)劃,，王琳向市里申請30萬經(jīng)費，但這筆錢要得異常艱難,。然而,，2014年之后，王琳從來沒有為錢發(fā)過愁,。

界首市領導和部門負責人規(guī)劃理念的變化,，讓王琳非常感慨：“現(xiàn)在界首的規(guī)劃業(yè)務會議開得都非常有質量，大家提的意見都非常專業(yè),，連規(guī)劃編制設計單位也頻頻點贊,。”

規(guī)劃對縣域治理的最大意義是什么,？王琳打了一個形象的比方：“沒有規(guī)劃,，或者對規(guī)劃不重視，縣域治理就如同劃船過河,；重視規(guī)劃,，縣域治理就如同造橋跨河。劃船過河有很多不確定性，嚴重依賴舵手個人,，還受惡劣天氣影響,；造橋過河則安全得多，而且有預期,、可持續(xù),。”

其次來看項目,。

界首干部對項目的認識,，同樣經(jīng)歷了一個逐步轉變的過程。起初,，干部認為項目就是工程,，就是一棟樓、一條路,、一條生產線,，后來，開始理解“項目治國”的含義,，認識到項目是政府配置資源的一種有效形式,。

“我們體會最深的是人才資源和科研資源的配置。近年來,，界首建立了8家院士工作站,、9家博士后工作站，這些不是靠跑動得來的,，而是用優(yōu)質的項目對接來的,。”界首市發(fā)展改革委黨組成員,、項目管理服務中心主任王強表示。

在健全的項目工作機制引導下,，大家擁有共同的認知基礎,，閉環(huán)的項目思維逐步代替了直線的業(yè)務思維，有效地避免了因主觀性錯誤而導致項目被部門,、個別群體利益綁架的風險,，縣域治理持續(xù)增效。

三是看預算,。在規(guī)劃,、項目、預算,、政策中,，預算猶如一道杠桿，撬動起縣域治理整體效能。

界首市決策者認為,，治國即理財,，地方亦然，只要把錢管好了,，地方政府的所有行政業(yè)務就都管住了,。只要不亂花錢，就不會亂辦事,，錢花好了,，事情就辦好了。

今天,，界首的干部都知道,，無預算不支出，想干事必須做預算,；不謀劃項目,，不謀劃預算，就寸步難行,。界首預算工作有一個簡便可行的“三先三后”原則：先有項目謀劃,，后有預算；先有工作計劃,，后有預算,；先有政策依據(jù)，后有預算,。

有了完善的預算機制后,，以前是部門向政府要錢，現(xiàn)在變成了政府督促部門花錢,，效能自然就提高了,。

“部門對資金需求的后顧之憂解決了，干事激情自然就高,。從最近幾年的工作看,，無論是征地拆遷、項目建設還是秸稈禁燒,、環(huán)境整治,，所有工作改進的背后都是預算機制的優(yōu)化?！苯缡资胸斦贮h組副書記于華蘭分析說,。

最后來看政策。

界首對政策的理解講兩個字——“悟”和“實”,。對上級政策要悟透,，創(chuàng)造性貫徹落實，地方政策制定要務實，一定要接地氣,。

“界首多年持續(xù)開展的‘進訪惠聚’（進千企,、訪萬戶、惠民生,、聚民心）,，‘三個在村’（中心組學習在村進行，黨課在村舉辦,，組織生活會,、民主生活會在村召開），‘兩個問計’（干什么問計于群眾,，怎么干問計于一線工作者）等,，目的都是提升政策制定的質量?！苯缡资邪l(fā)展改革委副主任盧鴻莉說,。

總結來看,，規(guī)劃,、項目、預算,、政策這“八個字”,，對縣域治理有三重戰(zhàn)略意義,。

首先，干部的視野和素質得到顯著提升,?！叭缃瘢@八個字已經(jīng)形成共識,，干部都耳熟能詳,，所有人講起這八個字，都侃侃而談,，一身是勁,，幾乎沒有不懂的，因為確實管用,。”界首市委組織部副部長劉治幫告訴《決策》,。

其次,，政府各項工作有了抓得住、抓得牢的科學抓手,。通過厘清四大核心工具,，龐雜的政府治理綱舉目張，且對各項業(yè)務工作形成倒逼機制，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平大幅提升,。

最后,，縣域治理創(chuàng)新與縣域經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了同頻共振?！鞍藗€字”是縣域治理和縣域發(fā)展的交集和共同抓手,，緊抓“八個字”，治理創(chuàng)新就不會落空,，而且更容易在決策層和廣大干部群眾中形成廣泛共識,。

03  “信任”與“人心”

12月1日，鄭阜高鐵開通當天,，界首在上海舉辦了“融入長三角,，牽手大上海”系列主題對接活動,，不到20人的會務組籌辦了33場活動,。一支精干高效的隊伍，33場高質量異地活動忙而不亂,，讓各界印象深刻,，中央電視臺、新華社等中央媒體紛紛專題報道,。

“10多個人,，5天，33場活動,，隊伍的能力固然重要,，但關鍵還是一種信任的理念和機制。沒有信任,，這么重的任務是不可能完成的,。”何逢陽說,。

梳理發(fā)現(xiàn),，界首治理創(chuàng)新的顯著特征之一，是“信任”二字,。信任是現(xiàn)代治理的基石,，傳統(tǒng)行政管理的“命令-服從”模式，面對現(xiàn)代社會的繁雜治理,，已經(jīng)難以為繼,。

在界首，“信任”二字在方方面面都有體現(xiàn),。班子之間,、班子成員之間,、上下級之間、干群之間,、政企之間信任氛圍的形成,，信任機制的建立，以及各方對信任的珍視,，為界首的治理創(chuàng)新注入了活力潤滑劑,、人心凝結劑。

從縣域治理層面來看,，“信任”有三大關鍵意義：一是凈化了政治生態(tài),，二是優(yōu)化了營商環(huán)境，三是融洽了干群關系,。這三者,，恰恰都是縣域治理的核心要旨。

信任機制的建立,，為亟待減負的基層政府卸去了不必要的思想負擔,，政府不再“一家獨大”“包打天下”，不用事事都攬,、什么都兜,。

今天界首的治理體系中，黨委政府仍是中心節(jié)點,，但其他班子,、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,、部門,、園區(qū)、企業(yè),、村居等也成為縣域治理的分中心,，每一個分中心都是一個有效的戰(zhàn)斗單元。這種多中心的治理格局,，形成有機整體,，治理的系統(tǒng)性、整體性,、協(xié)同性明顯增強,。

事實上，界首并沒有一個明文或制度上的信任機制,。信任更像是彌散在縣域治理體系中的空氣,，無處不在，雖看不見,、摸不著,，卻能真真切切地感受到，且須臾不能離開,。

界首構建信任機制的體會有四句話：

不是設計出來的,，而是行動出來的；

不是安排出來的,，而是磨合出來的,；

不是承諾出來的，而是考驗出來的,；

不是一蹴而就的,，而是堅持出來的。

在界首的治理體系中,，與“信任”同等重要,，同樣看不見卻須臾不能分離的，是“人心”,。

人心是最大的政治,。成事之要，關鍵在人,，這是地方治理實踐中耳熟能詳?shù)囊痪湓?。界首市決策者思考最多的是如何通過治理創(chuàng)新凝聚“人心”。

“界首做的很多工作,，都是圍繞人心做文章,。治理創(chuàng)新，歸根結底,，就是要凝聚人心,、形成共識。人心的問題解決了,，所有的問題迎刃而解,。”何逢陽分析認為,。

以近幾年界首幾項比較突出的工作為例：舉辦界首企業(yè)家沙龍,，主要目的是提煉企業(yè)家精神，打造企業(yè)家群體品牌,，構建企業(yè)家社會,，最終要把企業(yè)家的心凝聚起來；成立界首讀書會,，主要目的是讓讀書成為一種生活方式,，讓讀書會成為界首一道風景，讓書香成為界首味道,，發(fā)揮文化的粘合劑作用,，浸潤人心,、匯聚力量；策劃“進訪惠聚”大走訪活動,，主要目的是讓干部沉下去,、把民心聚起來。通過這些平臺,，界首凝聚了人心,、形成了共識、匯聚了力量,。

在干部優(yōu)良作風的帶動下,，界首的民風也在悄然發(fā)生嬗變?！叭缃?，‘書香界首’‘活力界首’成為界首的靚麗名片，從圖書館每天個位數(shù)進館人數(shù)到遍布城鄉(xiāng)的讀書會,，從‘想喝酒,、到界首’到全市健身場館一位難求，界首市民綜合素質顯著提升,?！苯缡资锌偣h組書記于偉表示。

從縣域治理角度看,，“人心”對應的是群眾路線法寶中的“把黨的正確主張變成群眾的自覺行動”,。只要善于把決策者的正確思考變成大家的自覺思考，把決策的意圖變成社會的共識,，政府對經(jīng)濟社會發(fā)展很多領域就能做到“靜待花開”?，F(xiàn)代社會治理，單靠政府的行政命令是推不動的,，形成這種共識后,，就可以輕松實現(xiàn)轉化。

04  創(chuàng)新價值

黨的十九屆四中全會后,，治理現(xiàn)代化正在各地加速推進,。界首決策者對治理創(chuàng)新充滿信心，“界首對治理創(chuàng)新的探索不僅是為了當前發(fā)展,，也不是為了顯性政績,，其最終指向是界首的長治久安?！?

底氣來自哪里,？界首的治理創(chuàng)新實踐中，蘊含了哪些長治久安的基因,？

首先,，通過制度設計,，把重蹈“界首之痛”覆轍的可能性減少到了最低。

所謂“界首之痛”,，即上世紀90年代后期,，因決策思路發(fā)生偏差，界首工業(yè)經(jīng)濟大滑坡,，經(jīng)濟發(fā)展斷崖式下跌。1998年—2004年,，界首在全省縣域經(jīng)濟綜合考核的排位從第七位滑落至倒數(shù)第三,。

“界首治理創(chuàng)新的一個重要目的，是有效破除發(fā)展的周期魔咒,，我們經(jīng)歷過界首之痛,，如何避免重蹈覆轍，是界首治理創(chuàng)新的一道必答題,?！焙畏觋柋硎尽?

回溯界首之痛,，其根源是權力的任性和政策“翻燒餅”,。界首的治理探路，就是通過創(chuàng)新理念,、方法,、機制，以現(xiàn)代治理思維確保權力在正確軌道上運行,，從而實現(xiàn)可持續(xù)的高質量發(fā)展,。

其次，界首的治理創(chuàng)新,，不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新,，而是服務于縣域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標，確保戰(zhàn)略方向不發(fā)生偏移,。

“大會小會上,，市領導一再‘婆婆嘴’，治理創(chuàng)新必須緊扣發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中‘門戶城市’的發(fā)展方向,，‘產業(yè)新城’的發(fā)展定位,，‘融城入園’的發(fā)展路徑?！卑不战缡赘咝聟^(qū)管委會副主任曹偉說,。

再次，界首治理創(chuàng)新抓住了縣域治理的最關鍵因素——“人心”,。

采訪中,，界首市決策者一再強調,，地方發(fā)展和治理，關鍵在人,，重點在人心,。人心渙散，就不可能發(fā)展起來,，更遑論長治久安,。

為此，界首在治理創(chuàng)新中,，始終高度關注“人心”二字,，通過“進訪惠聚”等平臺凝聚民心、形成共識,，通過讀書會,、健康促進會促進政民互動、上下聯(lián)通,，界首成功收拾了人心,、歸攏了人心、凝聚了人心,。

“解決了人心問題,，界首基層治理實現(xiàn)了從‘對手’多到‘幫手’多、從‘被動’多到‘主動’多,、從‘看法’多到‘辦法’多的可喜變化,。”徐會東說,。

從界首本身的治理實踐來看,，通過現(xiàn)代治理思維重塑，優(yōu)化了政府治理體系,，為縣域發(fā)展提供了政府能力和干部本領保障,。

如今，界首干部樹立的是“真干不出事,，少干要出事,、不干出大事”的干事創(chuàng)業(yè)理念。一系列創(chuàng)新舉措疊加,，界首之治堪稱一個后發(fā)型縣域高質量發(fā)展進程中治理能力現(xiàn)代化的探路,。

從縣域治理現(xiàn)代化的普遍意義來看，無論是破除發(fā)展周期,，確?？h域可持續(xù)高質量發(fā)展，還是凝聚人心、形成共識,、匯聚力量,，都是后發(fā)型縣域治理的核心問題。由此,，界首在治理創(chuàng)新中的探路,，對同類型縣域無疑具有極強的參考借鑒價值。從這個意義上說,，這是界首治理創(chuàng)新最大的啟迪和收獲,。

我們希望，界首之治不僅是治理創(chuàng)新之治,，更是長治久安之治,。