開發(fā)區(qū)作為改革開放的“排頭兵”、經(jīng)濟發(fā)展的“主陣地”,，多年來為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻,，同時也積累了很多矛盾，發(fā)展活力不足,、發(fā)展質(zhì)量不高,、引領(lǐng)帶動作用不強等越來越突出。特別是體制機制問題,，成為制約開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重要瓶頸,。新形勢下，開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新比以往任何時候都更為迫切。

2019年5月,，國務(wù)院出臺開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的意見,，拉開了全國開發(fā)園區(qū)新一輪改革的大幕。去年底,，江蘇省委十三屆七次全會要求有條件的開發(fā)區(qū)“去行政化”,，進行整體性、系統(tǒng)性職能重構(gòu),。2019年來,，江蘇全面啟動開發(fā)區(qū)改革，其中一些地市的探索已經(jīng)取得了初步成效,。

破解三大體制瓶頸

表面上看,，開發(fā)區(qū)存在產(chǎn)業(yè)層次不高、發(fā)展方式粗放,、創(chuàng)新能力不強,、配套功能不足、政策優(yōu)勢減弱等諸多問題,。但深層次看,，一切問題都歸根于體制問題，管理體制和運行機制才是制約開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的核心障礙,。

首先定位不明確,，“政區(qū)合一”模式效率不高。由于管委會性質(zhì)不明確,，開發(fā)區(qū)管委會擁有哪些審批權(quán),、多大的審批權(quán)限，無法進行統(tǒng)一明確地界定,，特別是管委會與政府部門權(quán)責(zé)界定不清晰,。

由于環(huán)保、國土,、工商等部門垂直管理,，導(dǎo)致土地儲備、批次申報,，項目立項,、規(guī)劃和審批、環(huán)境執(zhí)法檢查等管理權(quán)限下放不到位,，審批權(quán)仍保留在政府相關(guān)部門,，開發(fā)區(qū)必須通過各派駐機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，但是派駐機構(gòu)較為獨立,，協(xié)調(diào)過程復(fù)雜,，使得開發(fā)區(qū)在進一步提高行政效率等方面受到限制,。許多企業(yè)辦理審批事項時既要去政府相關(guān)部門，又要去管委會相關(guān)部門,，辦事效率低下,。

隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟規(guī)模擴大，部門和條線從各自利益出發(fā),，直接插手開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象越來越多，致使開發(fā)區(qū)管理權(quán)限范圍比較模糊,，造成三產(chǎn)布局混亂,、人口集聚缺乏有序引導(dǎo)、新興產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模等問題,。

其次職責(zé)不明晰,，“政社合一”社會管理負擔(dān)繁重。隨著園區(qū)不斷發(fā)展和人口集聚,，開發(fā)區(qū)內(nèi)社區(qū)管理與服務(wù)的需求不斷增強,，許多管委會不僅要承擔(dān)促進經(jīng)濟發(fā)展的職責(zé)，還要承擔(dān)社會管理的職能,，大量社會管理事務(wù)影響了開發(fā)區(qū)主要職能的發(fā)揮,。

從機構(gòu)設(shè)置看，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟開發(fā)職能強,，社會管理職能弱,，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求不相適應(yīng)。隨著開發(fā)區(qū)承擔(dān)的社會管理職能日益繁重,，導(dǎo)致機構(gòu)和人員增多,，原有的精干、高效的管理架構(gòu)面臨膨脹的壓力,，開發(fā)區(qū)難以專注于區(qū)內(nèi)開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展,，管理體制有向一般行政區(qū)體制回歸的跡象。

第三缺乏激勵機制,，“政企合一”活力不足,。作為政府派出機構(gòu)，開發(fā)區(qū)往往實行企業(yè)化管理,，絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)管委會都使用大量非行政編制人員,，包括事業(yè)編制與合同編制。開發(fā)區(qū)各類人員管理不統(tǒng)一,，導(dǎo)致工作人員的積極性與創(chuàng)造性難以發(fā)揮,，不利于開發(fā)區(qū)吸引優(yōu)秀人才。目前,，開發(fā)區(qū)人員激勵,、干部培養(yǎng)方面的職能弱化,，缺乏經(jīng)濟管理和項目服務(wù)方面的人才，制約了開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展,。

只有創(chuàng)新體制機制,，開發(fā)區(qū)的管理運行才能更加協(xié)同高效，開發(fā)區(qū)才能具備更強的活力和發(fā)展動力,。此次,，江蘇在省級層面推動開發(fā)區(qū)“去行政化”改革，有望在體制上進行一次大的調(diào)整,。

南京：打破“身份”,，聚焦主業(yè)

目前，江蘇一些地市和開發(fā)區(qū)紛紛出臺詳細的改革方案,，一場開發(fā)區(qū)“去行政化”改革大幕已經(jīng)拉開,。其中，南京,、南通等地頗具代表性,，改革模式值得關(guān)注。

今年4月,，南京率先啟動去行政化改革,，理順職責(zé)職能。除江北新區(qū)外,，南京其他21個開發(fā)園區(qū)都要剝離社會事務(wù)管理職能,，“回歸”屬地政府，園區(qū)黨工委,、管委會主要負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo),、營商環(huán)境等工作,。開發(fā)園區(qū)建設(shè)運營公司在黨工委、管委會領(lǐng)導(dǎo)下,，承擔(dān)開發(fā)建設(shè),、資本運營、招商引資等建設(shè)發(fā)展職能,。

與之相應(yīng),，開發(fā)園區(qū)優(yōu)化組織架構(gòu)，按“優(yōu)化,、協(xié)同,、高效”原則自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、工作崗位,，其中承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展和打造營商環(huán)境等職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)比例不低于60%,，招商引資,、開發(fā)建設(shè)、服務(wù)企業(yè)等專業(yè)性崗位比例不低于70%,。

同時,，開發(fā)區(qū)淡化行政、事業(yè)人員身份,，建立崗位聘用和崗位考核制度,，設(shè)置不低于3%的不合格人員剛性淘汰率；在薪酬總額內(nèi),，自主決定薪酬分配方案,，對特殊崗位、特殊人才采取年薪制,、協(xié)議工資制或項目工資等靈活方式柔性引才。

作為該市唯一市屬直管的國家級經(jīng)開區(qū),，南京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)改革力度尤其大,。除了保留必要的環(huán)保、安全,、城管,、市場等職能外，南京經(jīng)開區(qū)逐步推動教育,、衛(wèi)生等公共服務(wù)和民生保障事務(wù)向行政區(qū)剝離,。

如此一來，原22個內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡到15個,，其中聚焦主責(zé)主業(yè),，承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展和打造營商環(huán)境等職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)比例達80%。為了減少管理層級,，南京經(jīng)開區(qū)還調(diào)整內(nèi)設(shè)科室,，實行工作項目化、項目責(zé)任化,，改設(shè)94個“工作單元”,，減少管理層級。

作為去行政化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，南京經(jīng)開區(qū)推行“全員聘用管理”,，打破行政、事業(yè),、企業(yè)人員身份限制,，實現(xiàn)三類人員在新設(shè)置的職務(wù)職級聘用體系下統(tǒng)一運行。在核定的人員總額內(nèi),，自主設(shè)置崗位,，定崗定人定責(zé),。通過崗位聘用、剛性淘汰率,，解決干部“能下”,、“能出”的問題。

為牽住項目“牛鼻子”,，打造招商“尖兵團”,，南京經(jīng)開區(qū)還成立招商中心，打造專業(yè)化,、實體化,、企業(yè)化、社會化招商新模式,，賦予充分自主權(quán)搞活用人機制,，加強中心內(nèi)部競爭考核，實現(xiàn)人人有考核,、層層有壓力,，并根據(jù)團隊和個人業(yè)績貢獻實行獎金“二次分配”、考核“末位淘汰”,，體現(xiàn)強激勵與硬約束,，推動招商指標任務(wù)全面完成。

南通：“五位一體”,，系統(tǒng)推進

從實踐來看,，“去行政化”改革涉及方方面面，必須注重系統(tǒng)性和整體性,，否則改革難以取得根本性突破,。南通探索“五位一體”改革模式，推動開發(fā)區(qū)體制機制系統(tǒng)性,、整體性優(yōu)化提升,，值得關(guān)注。

南通有17個省級以上開發(fā)區(qū),，原先有13個實行區(qū)鎮(zhèn)（街）合一的管理體制,，開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能劃分不清，行政化傾向明顯,。2000年1月,，南通市出臺指導(dǎo)意見，全面推行“區(qū)鎮(zhèn)分設(shè)”,，強化開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟管理職能,，讓開發(fā)區(qū)回歸設(shè)立初衷，聚焦主責(zé)主業(yè),。目前列入“區(qū)鎮(zhèn)分設(shè)”改革的12個省級以上開發(fā)區(qū)均已改革到位,。

開發(fā)區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍劃分管轄邊界,，各自獨立負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)；重新明確職責(zé)分工,，開發(fā)區(qū)履行開發(fā)建設(shè),、招商引資、企業(yè)服務(wù)等職責(zé),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、社會事業(yè)、公共服務(wù)等事務(wù),。

為科學(xué)合理設(shè)立管理機構(gòu),，今年3月，南通市出臺規(guī)定,，強化招商,、項目、融資等服務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu),，保證重要內(nèi)設(shè)機構(gòu)在開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)地位,。加快推進省級以上開發(fā)區(qū)內(nèi)涉企投資審批扁平化、標準化,、便利化，實現(xiàn)“園內(nèi)事園內(nèi)辦”,。加快推進全市省級以上開發(fā)區(qū)全鏈審批賦權(quán)改革,。對省級以上開發(fā)區(qū)進一步簡化工業(yè)用地出讓程序，下放工業(yè)項目規(guī)劃審批權(quán)限,。

南通市在省級以上開發(fā)區(qū)實行“雙考核”“雙掛鉤”制度,，“雙考核”即市、縣（市）區(qū)對開發(fā)區(qū)實行同步考核,；“雙掛鉤”即開發(fā)區(qū)年度績效考核獎勵基數(shù)由各縣（市）區(qū)綜合考核確定,，推動開發(fā)區(qū)聚焦招商引資、積極爭先進位,，著眼特色產(chǎn)業(yè)培育,、薄弱環(huán)節(jié)提升等方面，加快園區(qū)特色化轉(zhuǎn)型,，增強產(chǎn)業(yè)聚集和帶動能力,。

為加快引進懂專業(yè)、有國際化理念的復(fù)合型人才充實開發(fā)區(qū)專業(yè)招商隊伍,，提高重大項目招引的攻堅力,，在績效獎勵總額中，拿出不少于20%的額度獎勵項目招商有功人員,，根據(jù)招商實績,、項目進展,、項目服務(wù)等獎勵到個人。同時為開發(fā)區(qū)各類人才提供量體裁衣式的激勵和保障,。

（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院）