為破解基層“事多人少”,、人才難留等問題，多省市開始探索多種人員編制“減縣補鄉(xiāng)”行動,，尤其是河南省行動早,、力度大。2019年以來,，河南省157個縣（市,、區(qū)）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道共下沉編制31906名，其中行政編制339名,、事業(yè)編制31567名,，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道增加編制15名左右。編制下沉后,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道編制最多的達180余名,，最少也有近60名。

通過由縣至鄉(xiāng)的編制下沉,，優(yōu)化了基層干部結構,，激勵人才由縣城邁向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。作為地方治理的一個操練實驗,，“減縣補鄉(xiāng)”改革能否推動基層干部隊伍完善和基層工作水平的提升？

基層干部隊伍的困境

在部分群眾的認知中,，基層干部向來是“喝茶看報一整天,，朝九晚五鐵飯碗”，但事實果真如此嗎,？現(xiàn)實情況或許不然,。基層干部不僅在工作中面臨著諸多的困難,，同時隊伍建設也存在較多的不足,，極大制約了基層干部的工作效率。

基層工作并不是人們想象中的“朝九晚五”,，而是“5+2”“白+黑”,，甚至面對繁雜的工作事務，有基層干部表示希望自己有“三頭六臂”,。脫貧攻堅,、搬遷維穩(wěn)、產業(yè)發(fā)展等各項任務,，都需要基層干部去落實,。這些任務需要干部們實地走訪、溝通協(xié)商,、細致處理,，需要耗費大量的時間和精力,。而種種客觀原因的存在，使得基層干部的工作強度不斷增大,。如各項任務有限的完成時間,、基層隊伍“人少事多”的特點、“文山會?！钡膲浩?，都使基層干部的工作時間更緊、任務更重,、效率更低,。

基層干部在忙碌繁復工作的同時，也承受著巨大的壓力,。目前,，基層工作的容錯機制不完善，導致干部開展工作時畏首畏尾,、投鼠忌器,，難以有所創(chuàng)新。部分人的不理解,、負面新聞的傳播,、網民的輿論攻擊，都會造成基層干部的心理負擔,，成為開展基層工作的不利因素,。

與基層工作高強度、高難度不對等的是,，基層干部的環(huán)境待遇缺乏吸引力,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作、生活環(huán)境與縣城,、市區(qū)相比較為艱苦,，文化娛樂活動也比較少。與基層干部承擔的責任相比,，基層的權力不夠匹配,，形成了“無限責任”和“有限權力”的現(xiàn)實矛盾?；鶎痈刹康墓べY待遇較低,，且晉升空間小、干部流動慢,，打擊了干部們的工作積極性,，造成人員的流失。基層不能以合理的條件有效地留住人才,，導致“年年招人,，年年缺人”。

基層干部隊伍不僅在數(shù)量上不能滿足工作需要,，在結構上也存在缺陷,，主要體現(xiàn)為干部老齡化、非本土化,、非專業(yè)化,。基層的工作條件,、待遇等不能有力吸引年輕人的到來,。年輕基層干部在工作初期薪資待遇較低的情況下，很容易動搖繼續(xù)在基層工作的決心,，而通過借調等途徑更換工作單位,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部日益呈現(xiàn)去本土化趨勢。非本土干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,，因為語言不通,、生活習慣不同等原因，容易陷入“水土不服”的困境,，導致個別年輕干部短期內難以適應,。

另外，一些地方選拔干部的體制機制不順,，將部分優(yōu)秀的專業(yè)人才拒之門外,。一些地方基層選拔人才的條件過于苛刻或錯誤把握選拔重點，造成“有人不能用”或“有人不好用”,。

“減縣補鄉(xiāng)”的河南鏡像

基層干部隊伍想要走出困境,，提升自身的素質固然重要,，但合理的政策和制度保障也必不可少,。

為破解基層“有事無人干”、縣直事業(yè)單位“有人無事干”的難題,，2019年5月,，河南省出臺《關于進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構改革的意見》，明確了“減縣補鄉(xiāng)”相關政策,，鼓勵從上往下跨層級調劑使用行政和事業(yè)編制,，推動編制資源向基層傾斜，在不增加編制數(shù)量的前提下,，緩解了縣鄉(xiāng)編制資源配置的結構性矛盾,。

“減縣補鄉(xiāng)”政策將“推動編制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道下沉”作為一項剛性要求，原則上向每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道調劑編制10至15名。各地根據(jù)實際需要,，明確下沉編制數(shù)量,。由縣到鄉(xiāng)，并不是縣直部門丟掉自身“包袱”的借口,，更不是對縣直工作人員的“懲罰”,，相反可以將其理解為“擇優(yōu)錄取”。

各地參照事業(yè)單位公開招聘程序,，嚴把公告,、報名、審核,、筆試,、面試、選崗,、公示,、聘用等各個環(huán)節(jié)，結合實際對下沉人員年齡,、學歷等提出要求,，重點考察實際工作所需的能力和素質?！皽p縣補鄉(xiāng)”在鼓勵編制下沉的同時保證了待遇不下沉,。下沉人員工作期滿考核合格的，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道全供事業(yè)編制管理或享受全供事業(yè)編制人員相同的工資待遇,、社會保險等,。有了待遇的保證，基層干部便能積極對待工作,。

為不斷釋放“減縣補鄉(xiāng)”干部的活力,，河南省各地結合實際情況，設置了一定的試用期,，以考核獎勵的方式激發(fā)下沉人員的工作積極性,。

如，盧氏縣采取分批落實待遇的政策：設置3年的試用期,，工作成績突出獲得地廳級以上表彰的先進個人,，以及年度考核為優(yōu)秀等次或工作成績優(yōu)異獲得縣級以上表彰的先進個人，提前落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)全供事業(yè)待遇,；試用期滿年度考核均為合格等次以上的人員,，如期落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)全供事業(yè)待遇；否則,，退回原單位,，恢復原待遇,。通過考核切實達到了激勵先進、鞭策后進,、推動中間的目的,，加強了對下沉人員的后續(xù)管理。

河南省編制下沉以來,，取得了顯著的成效,，“減縣補鄉(xiāng)”也因此被評為“首屆河南經濟體制改革十大案例”。通過編制下沉,，基層力量得以補充,，打破了干部“只能上，不能下”的固化模式,，激勵更多人扎根基層,、建設基層。

改革能否推廣復制

人事管理過程包括“進,、管,、出”三個環(huán)節(jié)?！皽p縣補鄉(xiāng)”改革從“進”的方面來看,，拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人才來源的渠道，提升了人才的質量,。從“管”的方面來看,，建立了縣鄉(xiāng)政府之間人力資源管理的聯(lián)系，盤活了人才的存量編制,。從“出”的方面來看,，打破了干部“只能上，不能下”的慣性思維,，樹立了正確的用人導向,。在沒有大幅增加財政負擔的前提下，取得了良好的改革效果,。

但是,，如果深入推進“減縣補鄉(xiāng)”改革，或在更大范圍內復制推廣,，還需要完善配套政策,，進一步提供保障,。

首先是待遇保障,。“減縣補鄉(xiāng)”改革的關鍵在于如何吸引,、鼓勵符合條件的縣直干部踴躍報名,、積極參與。在改革實踐中，為調動下沉人員積極性,，河南省明確下沉人員工作期滿考核合格的,，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道全供事業(yè)編制管理或享受全供事業(yè)編制人員相同的工資待遇、社會保險等,。這一政策對于大多數(shù)目前只享受差供和自收自支待遇的縣直事業(yè)單位人員具有較大的吸引力,，但薪資待遇的保證只是滿足了大部分人的需要。

“減縣補鄉(xiāng)”改革的最終目的是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)輸送優(yōu)質人才,，真正為推進基層治理現(xiàn)代化提供人才保障,。因此，“減縣補鄉(xiāng)”改革不能只把吸引目標放在希望改變薪資待遇的大多數(shù),，更要著眼于那些期望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有一番作為”的人,。對于這部分人才，除了基本的薪資待遇政策外,，還應該在職位,、權力等方面提供保障。

其次是機構保障,。提高基層政權組織服務保障群眾的能力和水平,，不僅要讓“基層事情有人辦”，還要努力實現(xiàn)“基層事情科學辦”,。除了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員不足的問題,，更關鍵的還在于如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能的科學整合。

由于我國各級政府職權設置的高度一致,，使得政府部門在機構設置方面“一竿子捅到底”的現(xiàn)象十分普遍,。在“上下對口，左右對齊”建設思路的作用下,，地方政府機構普遍冗余,，很多機構甚至成為幫上級部門“跑腿”、“搜集信息”的專門機構,，無疑大大加重了基層干部的工作壓力,，也無助于基層問題的解決。要想讓下沉人員真正有空間在基層發(fā)揮作用,，需要有科學的機構設置作為保障,。

再次是“硬件”保障?！皽p縣補鄉(xiāng)”改革邁出了基層政府改革的第一步,，想要真正切實增強基層政府服務人民群眾的能力，提高人民群眾對基層政府的滿意度,，光在“軟件”上下功夫是遠遠不夠的,，“硬件”方面也需要同步努力,。只有“軟件”、“硬件”兩手抓,，實現(xiàn)“軟硬結合”,，才能讓優(yōu)秀人才充分發(fā)揮主觀能動性，為人民服務好“最后一公里”,。

（作者單位：中南大學馬克思主義學院,。教育部優(yōu)秀中青年思想政治理論課教師擇優(yōu)資助計劃（18JDSZK146），湖南省首屆高校思想政治工作骨干隊伍建設（中青年骨干隊伍建設,，19GG01））