作為直接面對實(shí)際問題的一線干部,，不少人在遇到工作難題向上級請示時(shí),，都曾收到過“按規(guī)定辦”之類的回復(fù),。對此，很多一線干部感到困惑：如果知道如何辦,，按哪些規(guī)定辦,，誰還會(huì)去請示上級？

究竟如何辦,，沒個(gè)章程,；按什么規(guī)定辦，沒個(gè)說法,；規(guī)定在哪兒,，沒個(gè)影子。批示一圈“按規(guī)定辦”,，其實(shí)更讓基層“不知咋辦”,。

“按規(guī)定辦”出現(xiàn)有其制度背景

科層制（即官僚制）下，公務(wù)人員奉行非人格化的價(jià)值無涉準(zhǔn)則,，照章辦事（即規(guī)則至上）是其基本的行動(dòng)準(zhǔn)則,。當(dāng)下我國的科層制是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的黨政科層制。這種黨政科層制中規(guī)則系統(tǒng)（也就是“照章辦事”的“章”）非常復(fù)雜，使“照章辦事”說易行難,，從而產(chǎn)生了黨政科層制下的“照章辦事”難題——復(fù)雜的規(guī)則及無可避免的規(guī)則間沖突,。一線干部對“按規(guī)定辦”這類回復(fù)的困惑和吐槽，實(shí)際上也是這種“照章辦事”難題的反映,。

當(dāng)前我國黨政科層制中規(guī)則系統(tǒng)的復(fù)雜性表現(xiàn)為三套規(guī)則體系并存及其相互關(guān)系的不確定性：首先,，國家法規(guī)體系。以憲法為龍頭,，包括法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件在內(nèi)的法規(guī)體系,，是現(xiàn)代科層制最基本的規(guī)則體系，我國也不例外,。其次,，黨規(guī)政策體系。以中國共產(chǎn)黨黨章為龍頭,，包括黨法黨規(guī)和黨的政策文件在內(nèi)的黨規(guī)政策體系,，是當(dāng)前我國黨政科層制最有中國特色和時(shí)代特色的規(guī)則體系，其中所包含的規(guī)則都是由中國共產(chǎn)黨的各級組織按照黨內(nèi)程序制定發(fā)布的成文規(guī)則,。最后,，不成文的規(guī)矩體系。部分源于我國悠久深厚的官場文化,，有些在實(shí)踐中經(jīng)過較長時(shí)期的反復(fù)實(shí)踐所形成的慣例或習(xí)慣性做法,，就成了官場中多數(shù)人心知肚明且自覺遵守的“規(guī)矩”。

對于一線干部的“照章辦事”來說,，同時(shí)存在上述三套規(guī)則體系所產(chǎn)生的困擾,，主要不在于這三套規(guī)則體系所包含的規(guī)則數(shù)量之多、種類之雜,，而在于這三套規(guī)則體系出現(xiàn)的規(guī)則沖突（俗稱規(guī)則打架）,，即不同的規(guī)則淵源（即規(guī)則載體或規(guī)則表現(xiàn)形式）為同一個(gè)治理問題規(guī)定了難以兼容的不同解決方案。

改革開放四十多年來,，我國的立法和政策出臺速度舉世罕見,，累積起近乎海量的規(guī)則數(shù)量，再加上我國歷史悠久的官場文化及復(fù)雜的政治生態(tài)所衍生出的眾多潛規(guī)則,，導(dǎo)致這些規(guī)則之間難免出現(xiàn)矛盾沖突,。在當(dāng)今社會(huì)主義的中國，講法治,、講政治,、講規(guī)矩在本質(zhì)上絕對是統(tǒng)一的，本質(zhì)上并無矛盾或沖突,，三者兼容并講毫無問題,。但在社會(huì)治理的一線前沿,，有時(shí)在某一具體問題的處理上，三者之間的矛盾沖突卻可能實(shí)實(shí)在在的存在,。比如,，對于拆遷征地等民事糾紛，法院是應(yīng)當(dāng)“依法獨(dú)立行使審判權(quán)”,，還是先向當(dāng)?shù)攸h委或政法委匯報(bào)聽候指示,？“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)之所以較為普遍又飽受吐槽，其實(shí)反映出“章”間打架,，該照何“章”的問題,。

這些規(guī)則沖突讓一線干部倍感棘手，其解決之道基本上因人因事而異,，而且無論怎么解決實(shí)際上都有被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn),。為此，一線干部向上請示也屬人之常情,。而收到請示的上級實(shí)際上也有同樣被問責(zé)的顧慮,，于是時(shí)常祭出“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”也可以理解。

其實(shí),，對于社會(huì)治理而言,，規(guī)則間存在矛盾并不可怕，只要對這種規(guī)則沖突建立起制度化的解決機(jī)制,，無論同一規(guī)則系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)則沖突還是不同規(guī)則系統(tǒng)之間的規(guī)則沖突都有解決之道,。

因此，一方面是存在大量的規(guī)則打架現(xiàn)象,，另一方面是對于規(guī)則沖突缺乏制度化的有效解決機(jī)制,，只能靠上下級之間的常規(guī)工作機(jī)制（請示——回復(fù)）來予以個(gè)案式的應(yīng)對，這可以說是“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”時(shí)常出現(xiàn)的制度背景,。

“按規(guī)定辦”背后的上下級博弈

不是所有“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)都源于規(guī)則打架。實(shí)際上,，這類請示與回復(fù)還反映出上下級之間的某種博弈,。向上請示是下級希望得到上級的工作指導(dǎo)，存在著不同情形,。同樣,，針對不同情形的下級請示，上級的一句“按規(guī)定辦”的回復(fù)也有不同的弦外之音,。

○偷懶型請示,。這種情形通常是下級自身的業(yè)務(wù)不精、法治政策水平較低,，又不夠敬業(yè),，在遇到較為復(fù)雜的實(shí)際問題時(shí)不愿意認(rèn)真查閱鉆研相關(guān)政策法規(guī)的精神和要求，因而直接通過請示將難題推給上級，希望上級給出現(xiàn)成的解決方案,。對于這種偷懶型的請示,，上級一句“按規(guī)定辦”的回復(fù)，本身就帶有責(zé)備批評及警示之意,。收到這樣的回復(fù),，下級既應(yīng)有自知之明，又該有感念之心——上級沒有在回復(fù)中直接申斥,，已經(jīng)給下級留足了面子,。

○避責(zé)型請示。這種情形通常是下級在某一實(shí)際問題的處理上感知到了明顯的規(guī)則沖突,，同時(shí)對這種規(guī)則沖突也有了傾向性的選擇,，但為了避免獨(dú)自承擔(dān)這種傾向性選擇所帶來的風(fēng)險(xiǎn)（例如在規(guī)章沖突中選擇適用一個(gè)規(guī)章就有違反另一個(gè)規(guī)章而被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)），下級向上級請示,，以期在一定程度上規(guī)避自己作出傾向性選擇的風(fēng)險(xiǎn),。對于這種避責(zé)型請示，上級所做的“按規(guī)定辦”之類的回復(fù),，在一定意義上就是揣著明白裝糊涂,，說白了就是不愿意為下級的傾向性選擇分擔(dān)任何責(zé)任。這種情形下的“按規(guī)定辦”,，是讓一線干部最為不滿的回復(fù),，也是最傷下級士氣的回復(fù)。這種回復(fù)往往也會(huì)讓下級畏首畏尾,、以拖字訣來拖延問題的解決,。說這類“按規(guī)定辦”的回復(fù)是官僚主義、沒擔(dān)當(dāng),、不作為的表現(xiàn),，一點(diǎn)都不冤枉。

○解惑型請示,。這種情形通常是下級在具體問題的處理上遇到了規(guī)則沖突,，而且拿不出一個(gè)帶有傾向性的解決方案，于是希望通過請示上級而解決困惑,。這種請示由于下級并沒有一個(gè)傾向性的解決方案,，因而不同于上述避責(zé)型請示。上級對于下級的這種解惑型請示所作出的“按規(guī)定辦”之類的回復(fù),，一方面可能婉指下級在此問題上的法規(guī)政策的掌握不夠全面,、理解不夠到位，其畫外音是要求下級繼續(xù)研究相關(guān)法規(guī)政策,；另一方面的潛臺詞是要求下級至少要提出一個(gè)傾向性的解決方案,。但無論怎樣,，對于解惑型請示作出“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)，本身也反映出作出這類回復(fù)的上級在此問題上的政策水平和業(yè)務(wù)能力有限,，無法為下級精準(zhǔn)解惑,，反而用耍官腔、打太極的官僚做派來掩飾和敷衍,。下級對此有所抱怨,，也在情理之中。

○試探型請示,。這種情形通常是下級對于要解決的問題實(shí)際上已經(jīng)有了解決方案,，即知道該如何照章辦事，但擔(dān)心照章辦事會(huì)拂逆領(lǐng)導(dǎo)心意或觸犯領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)切的某方利益,，因而通過請示來窺探領(lǐng)導(dǎo)心意,。對于這類試探型請示的真實(shí)動(dòng)機(jī)，作出回復(fù)的上級通常洞若觀火,，對此而作出“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)通常意味著讓一線干部根據(jù)政策法規(guī)照章辦事,。不過現(xiàn)實(shí)中也存在另一種情形：上級一方面回復(fù)下級“按規(guī)定辦”，另一方面通過其他方式或途徑把自己的真實(shí)意圖傳達(dá)給提出請示的下級,，從而構(gòu)成上下級的“合謀”,。

如何避免“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”?

由上可知，對于“按規(guī)定辦”之類的回復(fù),，雖不能一概都貼上官僚主義,、無擔(dān)當(dāng)?shù)蓉?fù)面標(biāo)簽，但稱之為踢皮球式的“太極回復(fù)”也不為過,，因?yàn)檫@類回復(fù)實(shí)際上對于下級要解決的問題也沒有任何幫助,。

要減少或避免這種“太極回復(fù)”，操作層面和制度層面都該有所作為,。

△在操作層面,，就作出此類回復(fù)的上級而言，應(yīng)該提高自身的業(yè)務(wù)能力和法治政策水平,，對于下級的解惑型請示及偷懶型請示能夠給以精準(zhǔn)的指示,；另一方面則應(yīng)該改進(jìn)工作作風(fēng)——減少官僚習(xí)氣、增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識和踏實(shí)作風(fēng)：對于下級不同類型的請示,，該批評的批評（對偷懶型請示），該擔(dān)當(dāng)?shù)膿?dān)當(dāng)（對避責(zé)型請示）,，該解惑的解惑（對解惑型請示）,，該指正的指正（對試探型請示）；對于下級請示所涉及的自己也拿不準(zhǔn)的問題,，積極借用外腦,，通過請示溝通更上級及組織專家或其他下級組織進(jìn)行專題研討,，以期盡早拿出更可靠的解決方案。此外,，上級還應(yīng)在端正行政倫理觀方面為下級樹立表率,，以消除及減少下級的試探型請示。

同樣在操作層面,，就提出請示的下級而言,，也應(yīng)該在提高業(yè)務(wù)能力和法治政策水平、改進(jìn)工作作風(fēng),、端正行政倫理觀三方面有所改進(jìn),，以避免偷懶型請示和試探型請示，同時(shí)把解惑型請示的規(guī)則依據(jù)及困惑點(diǎn)寫得更為清晰具體,，從而盡量不為上級作出“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”創(chuàng)造機(jī)會(huì),。

△就制度層面而言，由于很多“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)都與前述規(guī)則沖突及缺乏制度化的解決規(guī)則沖突的機(jī)制有關(guān),，因此,，中央和地方一方面應(yīng)盡量提高立法和政策質(zhì)量，以減少規(guī)則沖突,；另一方面應(yīng)建立健全規(guī)則沖突的解決機(jī)制,，從而使一線干部在遇到規(guī)則沖突時(shí)也能夠直接依據(jù)制度照章辦事，而不必請示上級并按照上級的回復(fù)來解決,。

綜上,，“按規(guī)定辦”之類的“太極回復(fù)”，不僅考驗(yàn)上下兩級的法治政策水平和執(zhí)行能力,，更考驗(yàn)公務(wù)人員的公務(wù)倫理和價(jià)值取向,。這類踢皮球式的“太極回復(fù)”的盛行或式微，也反映出我國治理體系及治理能力的現(xiàn)代化水平,。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,、博導(dǎo)）