“我們住的城市還安全嗎? ”

一段時(shí)間以來，全國一些地方相繼出現(xiàn)新冠肺炎疫情、城市內(nèi)澇等不同類型的災(zāi)害,，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅，牽動(dòng)著全國上下所有人的心,，同時(shí)也讓人重新開始審視城市的發(fā)展與安全,。

這一次，城市要破題的考卷多了許多新問號,。比如在地鐵被困,、隧道積水、氣象預(yù)警突發(fā)狀況下如何應(yīng)對和預(yù)防,？如何避免疫情的反撲乃至出現(xiàn)“二次暴發(fā)”,？如何構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對“極端自然災(zāi)害”時(shí)的管理能力,，如何做到應(yīng)急預(yù)案“一觸即發(fā)”“全城動(dòng)員”,，應(yīng)急人員“召之即來”“來之能戰(zhàn)”？

一連串長長的問號,，疊加成人們心中那句深深的疑問,，也更加突顯了提高城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的緊迫性。

俗語說,，“吃一塹長一智”,，對于自然災(zāi)害正反經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)事不宜遲，為此,，本刊記者專訪了武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員,、國內(nèi)著名社會(huì)學(xué)學(xué)者呂德文，以下是《決策》雜志與他的對話實(shí)錄,。

正常情況下城市很安全

《決策》：從城市治理來看,，如何看待不同類型災(zāi)害的發(fā)生？

呂德文：簡單說來,，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),。城市災(zāi)害，具有典型的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征,。其核心特征有二：一是災(zāi)害的發(fā)生,，雖源自于自然危害，卻是人類活動(dòng)所導(dǎo)致的,。比如,，疫情的擴(kuò)散，和人們緊密的社會(huì)交往有關(guān)；城市內(nèi)澇,，則和城市交通設(shè)計(jì)等有關(guān),。

二是災(zāi)害是一個(gè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，具有牽一發(fā)動(dòng)全身的特點(diǎn),。城市是一個(gè)系統(tǒng),，生產(chǎn)、生活,、消費(fèi),、交通等，構(gòu)成了一個(gè)完整的整體,。任何一個(gè)子系統(tǒng)發(fā)生障礙,，都會(huì)影響城市運(yùn)轉(zhuǎn)。所以,，災(zāi)害的發(fā)生雖都是點(diǎn)狀的,，但災(zāi)害的影響卻是系統(tǒng)性的。不同類型的災(zāi)害,，雖然發(fā)生原因不一樣,，影響也有差異，但都需要認(rèn)真應(yīng)對,，避免其影響城市安全,。

《決策》：面對災(zāi)害，我們住的城市還安全嗎?

呂德文：城市安全不安全,，是相對的,。人類的活動(dòng)創(chuàng)造了城市這個(gè)居住空間，不僅是因?yàn)樗梢詭砀踊钴S的商業(yè),，更好的生活便利,，更高效率的社交，也是因?yàn)樗梢蕴峁┌踩?。事?shí)上,，城市的起源之一就是軍事和安全的需要。在現(xiàn)代城市中,，治安仍然是城市的核心職能,。

災(zāi)害給城市安全帶來了挑戰(zhàn)，這是人類活動(dòng)的必然結(jié)果,?？陀^上，災(zāi)害是其所處社會(huì)的函數(shù),，而非事件本身的函數(shù)，是人類社會(huì)和文化的組成部分。城市這一聚集空間,，本來就在制造風(fēng)險(xiǎn),。比如，火災(zāi),、交通事故,、內(nèi)澇、踩踏等等,。但是,，既然這些災(zāi)害是人類活動(dòng)造成的，人類也可以采取避險(xiǎn)措施?，F(xiàn)代城市,，大多數(shù)建立了比較好的安全體系，比如消防,、交通管理,、防汛等體系。正常情況下,，這些城市治理體系,，是可以保證城市安全的。

但是,，所有的體系運(yùn)轉(zhuǎn),，都有常規(guī)化的慣性。而災(zāi)害往往又是反常規(guī)的,、“意外”的,，甚至是在人們認(rèn)知的盲區(qū)發(fā)生的。這就需要不斷提高城市安全管理水平,。

不能為了應(yīng)急而應(yīng)急

《決策》：外界普遍認(rèn)為,，災(zāi)害更多考驗(yàn)的是城市的應(yīng)急能力，而不是城市建設(shè)本身,。當(dāng)前,，城市應(yīng)急管理工作還存在哪些短板？

呂德文：我個(gè)人認(rèn)為,，城市應(yīng)急和城市建設(shè),，兩者不可分，談不上哪個(gè)考驗(yàn)更大,。事實(shí)上,，現(xiàn)在城市，肯定比過去安全,。最重要的原因便是,，這些年全國各大城市的建設(shè)水平都提高了,。

當(dāng)然，城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善,，不能代替應(yīng)急管理,。確實(shí)，大多數(shù)災(zāi)害事故的發(fā)生,，都和應(yīng)急措施不到位有關(guān)系,。

我個(gè)人認(rèn)為，當(dāng)前城市應(yīng)急管理工作的主要問題是,，應(yīng)急決策機(jī)制還有待完善,。應(yīng)急事務(wù)的特點(diǎn)是要快速、高效,，越是有效率,，災(zāi)害的損失就越小。但應(yīng)急牽一發(fā)動(dòng)全身,，過度應(yīng)急也會(huì)造成不必要的損失,，甚至出現(xiàn)次生災(zāi)害。從前者看,，分散決策有利于應(yīng)急效率,；但從后者看，集中決策有利于尋找恰到好處的應(yīng)急措施,。

故而,，應(yīng)急工作說到底還是一項(xiàng)行政工作，分散和集中的結(jié)合,，很是微妙?，F(xiàn)在的問責(zé)體制，其實(shí)不太利于應(yīng)急管理的科學(xué)性,?；鶎诱褪屑夘I(lǐng)導(dǎo)，很多情況下都是出于避責(zé)做出決策,，并不是出于應(yīng)急的需要,。在實(shí)踐中，過度應(yīng)急和沒有應(yīng)急意識,，均存在,。有些地方，哪怕出現(xiàn)了應(yīng)急事故,，也要等上級決策,，進(jìn)而貽誤戰(zhàn)機(jī)；有些地方,，為了應(yīng)急而應(yīng)急,，耗費(fèi)了社會(huì)成本,，造成了浪費(fèi)。

《決策》：那么,，應(yīng)從哪些方面構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系,？

呂德文：最近十余年來，我國已經(jīng)建立較為健全的應(yīng)急管理法律法規(guī),。并且，最新一次的黨和國家機(jī)構(gòu)改革,，應(yīng)急管理體制改革是重要一環(huán),，大應(yīng)急管理的格局正在形成。應(yīng)該說,，科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系的底層架構(gòu)已經(jīng)完成,，但在實(shí)踐中還需要進(jìn)一步完善。

大體而言,，科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系,，包括三個(gè)方面。一是事前,。事前需要有預(yù)案,，科學(xué)研判。調(diào)研發(fā)現(xiàn),，在越高層次,，預(yù)案越完善，也越起作用,。但在基層,，很多地方雖然有預(yù)案，但未必起作用,。比如,，這次疫情防控，其實(shí)早就有預(yù)案,，但基層沒有演練過,，真正執(zhí)行起來，也就容易出現(xiàn)漏洞,。比如南京機(jī)場的疫情防控失守,，就是典型。二是事中,。應(yīng)急工作需要上下級和各部門之間緊密合作,，這就需要有高效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。我們國家有比較成熟的領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作模式,，但其運(yùn)作在不同城市,，不同事件中,，效率千差萬別，說明這一領(lǐng)導(dǎo)小組的應(yīng)急模式還有進(jìn)一步完善的地方,。三是事后,。很多應(yīng)急事故，事后主要是問責(zé),，卻缺乏更為重要的總結(jié)經(jīng)驗(yàn),。應(yīng)該把每一次應(yīng)急事件進(jìn)行案例分析，總結(jié),，重新調(diào)查,，復(fù)盤，這才是關(guān)鍵,。

應(yīng)急是防萬一,，不是防一萬

《決策》：從地方視角看，應(yīng)急處置往往依賴于治理經(jīng)驗(yàn),，導(dǎo)致城市沒有迅速進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài),，應(yīng)該如何提升？

呂德文：經(jīng)驗(yàn)是一把雙刃劍,。經(jīng)驗(yàn)可以解決大部分應(yīng)急事故,。某種意義上，絕大多數(shù)事故都是依靠群眾的生活常識和基層的治理經(jīng)驗(yàn)來解決的,。也正是因?yàn)橛薪?jīng)驗(yàn),，使得應(yīng)急管理有效率。

但是,，也有一些災(zāi)害是反常識,、反經(jīng)驗(yàn)的，這很容易貽誤戰(zhàn)機(jī),，制造更大的災(zāi)害,。在這個(gè)意義上，應(yīng)急管理需要有一套科學(xué)決策機(jī)制,。治理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)判斷之間,，需要有效互動(dòng)。在應(yīng)急管理上,，尤其需要發(fā)揮專家咨詢和科學(xué)決策的作用,。

我個(gè)人認(rèn)為，一個(gè)合格的市級領(lǐng)導(dǎo),，需要有應(yīng)急知識,。只有市政領(lǐng)導(dǎo)的決斷力和應(yīng)急意識有效結(jié)合的情況下，才能快速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng),。

《決策》：不同類型的城市,，應(yīng)如何根據(jù)自身特點(diǎn)構(gòu)建應(yīng)急管理體系,？

呂德文：不同類型的城市，其災(zāi)害類型不太一樣,，應(yīng)對災(zāi)害的能力也不一樣,，因地制宜是基本原則。比如,，北方城市確實(shí)主要要應(yīng)對防旱的問題,，其應(yīng)急力量的配置，當(dāng)然主要是應(yīng)對旱情,。南方城市雨水和臺風(fēng)多,，防汛是應(yīng)急工作的重點(diǎn)，無可厚非,。

但是，我覺得在應(yīng)急工作上,，因地制宜有限度,，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)底線思維。不管是哪種類型的城市,，都要有全風(fēng)險(xiǎn)意識,，即應(yīng)急是防萬一，不是防一萬,。

《決策》：不同類型災(zāi)害的發(fā)生,，有沒有一些共性的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以吸取,？

呂德文：我和從事應(yīng)急工作的同志交流的時(shí)候,，他們都有一個(gè)觀點(diǎn)，即所有災(zāi)害發(fā)生,，都是有人為因素在起作用,。我覺得這個(gè)觀點(diǎn)很有道理?？倸w而言,，最重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)就是喪失了底線思維，或是沒有應(yīng)急素養(yǎng),，存在僥幸心理,。比如安全生產(chǎn)管理，絕大多數(shù)安全事故都是因?yàn)榘踩度氩粔?，措施不到位,，行業(yè)管理部門不重視，企業(yè)生產(chǎn)主體不在意的結(jié)果,。簡單而言,，都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的,。

我們的社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到了一定階段，保護(hù)人民群眾的健康安全是第一位的,，應(yīng)急工作應(yīng)該和這個(gè)大局意識聯(lián)系起來,。在這個(gè)意義上，應(yīng)急在城市治理中的地位,，還得大幅度提高,。