2020年以來,，北京中關(guān)村、江蘇,、陜西,、安徽等地陸續(xù)推出科技攻關(guān)“揭榜掛帥”制度。面對突破“卡脖子”瓶頸的迫切需求,，越來越多的地區(qū)采用這種專門針對重點技術(shù)攻關(guān)的新制度,，并探索出“揭榜掛帥”的多種模式。

今年3月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中指出：“改革重大科技項目立項和組織管理方式,，給予科研單位和科研人員更多自主權(quán),，推行技術(shù)總師負責(zé)制，實行‘揭榜掛帥’,、‘賽馬’等制度,，健全獎補結(jié)合的資金支持機制?！庇纱?，“揭榜掛帥”正式從地方探索上升為國家層面的頂層設(shè)計。

從實踐來看,，“揭榜掛帥”究竟是一種什么樣的制度,？它有何優(yōu)勢和不足？

英雄不問出處

“揭榜掛帥”是一種新型科研組織模式,，把需要攻關(guān)解決的科技難題,，面向社會各界張榜公布，不唯職稱,、學(xué)歷,、榮譽、論文,，誰有本事誰揭榜,，英雄不問出處。

從各地探索來看,，“揭榜掛帥”的實施主體呈現(xiàn)多樣化,，有多個單位聯(lián)合張榜，也有某一國家部委機關(guān),、地方政府和企業(yè)等主體各自單獨實施,。不同主體考慮的重點難題各有側(cè)重，國家層面突出戰(zhàn)略性,，地方層面強調(diào)區(qū)域創(chuàng)新特色,，企業(yè)的“張榜”需求更為具體，切實解決企業(yè)經(jīng)營管理中遇到的某一突出問題,。

“揭榜掛帥”的核心是對“揭榜”人員沒有強制性的身份要求,，不搞論資排輩,，不論出身資歷，以打破條條框框的限制,，強調(diào)誰有本事誰揭榜,，誰能干就讓誰干。但從不少地方對“揭榜”人員的標準和要求看,，對“揭榜”人員仍然有比較高的身份要求,，門檻性依然存在。

比如,，有的地方明確要求揭榜單位應(yīng)具備的一個基本條件是：牽頭揭榜單位應(yīng)為行業(yè)龍頭骨干企業(yè),，主營業(yè)務(wù)與榜單研究內(nèi)容所屬領(lǐng)域一致，具備良好科研基礎(chǔ),、研發(fā)能力和組織能力,，能夠提供成果轉(zhuǎn)化所需的資金、項目建設(shè)用地,。從一些地方公布的名單看,，發(fā)現(xiàn)許多“揭榜”人員依然以院士、知名專家學(xué)者為主,。

隨著“揭榜掛帥”實施范圍不斷擴大,，為保證制度執(zhí)行的績效，相應(yīng)的實施規(guī)則也在逐步細化,。比如,，有的省份制定了暫行辦法，提出建立覆蓋需求征集,、論證遴選,、揭榜對接,、評估評審,、立項、執(zhí)行,、驗收全過程的科研信用記錄制度,，由省科技廳或委托專業(yè)機構(gòu)對項目承擔(dān)單位和科研人員、評估評審專家,、中介機構(gòu)等參與主體進行信用管理,。

對發(fā)榜項目資金撥付也進行了嚴格規(guī)定：資助經(jīng)費根據(jù)項目實施情況分年度撥付，當(dāng)年撥付40%,，中期評估通過后第二年撥付30%,，第三年再撥付30%。項目實施成效好且需持續(xù)研究的可以滾動支持資助,；效果不好的,，終止實施并按規(guī)定追回相關(guān)財政資金,。

另外，一些地方探索“揭榜掛帥”的平行競爭模式,，由專家組為每個揭榜項目初步篩定2—3個入圍團隊,，每個入圍團隊獲得10%的啟動獎金，平行展開研發(fā)攻關(guān),，獲勝者贏得項目剩余資金,，通過制度創(chuàng)新使得“揭榜掛帥”制度更富有競爭性。

還有的地方,，為降低風(fēng)險,，在全國率先試點推出了“揭榜險”。與保險公司合作推出新型險種“揭榜險”,，約定因不可抗力導(dǎo)致“揭榜掛帥”項目失敗的,，由保險公司按照項目投入分別給予發(fā)榜人和揭榜人補償，政府給予投保費用50%的支持,。

科技創(chuàng)新是一種經(jīng)濟活動

社會各界之所以對“揭榜掛帥”懷有較高的期待,，是希望新制度能突破一些制度限制，解決常規(guī)科技創(chuàng)新組織管理中存在的突出問題,，激發(fā)科技人才內(nèi)在動力和創(chuàng)造性,，從而實現(xiàn)大范圍的科技創(chuàng)新。

深層次來看,，“揭榜掛帥”本質(zhì)上把科技創(chuàng)新視為一種經(jīng)濟活動,，其是否有效看“外部市場”檢驗。與之相反,，常規(guī)科技創(chuàng)新組織管理把科技創(chuàng)新當(dāng)作一種科研活動,，是否有效主要靠“內(nèi)部市場”評價。而“內(nèi)部市場”本質(zhì)上是不能為社會創(chuàng)造價值的,，投入的再多,，對社會來說也只是成本，不是產(chǎn)出,。

常規(guī)科技創(chuàng)新組織管理存在四個方面的問題：一是組織管理的層級化,。科技創(chuàng)新活動往往依托一個地區(qū),、一個行業(yè),、一個單位來開展，帶有一定的封閉性,。二是科技項目立項的“榮譽化”,。傾向于有各種國家級、省部級榮譽帽子的高職務(wù)、高職稱,、高學(xué)歷的人員,，導(dǎo)致科技立項一定程度的排他性。三是科研成果評價的非市場化,。唯論文傾向,，不重視科技成果的市場化評價。四是科研人員評價的標準化,。綜合評價體系強調(diào)標準化和公平性,，導(dǎo)致一些“偏科”科研人員難以符合晉升標準，難以獲得相應(yīng)的科技項目立項,。

在這種情況下,，一方面選出來的人難以解決實際的科技創(chuàng)新問題；另一方面實際有能力解決科技創(chuàng)新問題的人,，依靠現(xiàn)有的評價標準選不出來,。

科技創(chuàng)新目的在于為社會和市場提供有用的技術(shù)，而技術(shù)是否有價值,，歸根結(jié)底是看市場和社會是否接受,，能不能為市場主體創(chuàng)造效益。這就需要打破既有組織的邊界,，建立新的科技人才評價激勵機制,。“揭榜掛帥”的關(guān)鍵是不拘一格降人才,，真正做到英雄不問出處,，以解決實際問題為評價標準，破除科技創(chuàng)新的唯論文,、唯榮譽,、唯職稱、唯學(xué)歷,。

把科技創(chuàng)新視為一種經(jīng)濟活動,，才可能既有效率又有效果?！敖野駫鞄洝眲?chuàng)造了一個科技要素市場,，以精準連接科技創(chuàng)新的需求方——企業(yè)端和科技創(chuàng)新技術(shù)的供給方——人才端,。需求方根據(jù)市場需求和痛點提供“榜單”,，供給方提供技術(shù)和解決方案。

“揭榜掛帥”的初衷在于打破選人用人的體制邊界,，拓展選人用人的范圍,，最大程度發(fā)現(xiàn)人才、激勵人才,、用好人才,，為科技創(chuàng)新人才的持續(xù)涌現(xiàn)提供制度支撐,。正是基于把科技創(chuàng)新視為一種經(jīng)濟活動的理念創(chuàng)新，“揭榜掛帥”制度通過建設(shè)科技人才充分涌流的人才供給側(cè)市場,，破解常規(guī)科技創(chuàng)新體制組織管理的內(nèi)在局限,，建立以市場為評價導(dǎo)向、以企業(yè)為用人主體的科技創(chuàng)新體系,，在全社會營造萬眾創(chuàng)新的良好氛圍,。

不是一揭了之、一掛就靈

“揭榜掛帥”的組織管理不是一揭了之,、不能止于一掛就靈,，用好這一制度需要注意把握“揭榜掛帥”的本質(zhì)、邊界和條件,。

第一,，注意新制度的適用邊界?！敖野駫鞄洝本哂袘?yīng)用性,、短期化、市場化的特點,，適用重點主要是應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域,。對于基礎(chǔ)性、長期性的基礎(chǔ)理論創(chuàng)新,，則不一定適用,。不是所有科技創(chuàng)新領(lǐng)域都是一揭就靈、一掛就靈,，也不可能用這一個制度解決所有的科技創(chuàng)新問題,。

在一些基礎(chǔ)理論研究周期比較長的科技領(lǐng)域，要建立長周期評價的科技人才激勵機制和經(jīng)費保障機制,，構(gòu)建面向未來的拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系,，為推動科技領(lǐng)域的原始創(chuàng)新源源不斷地儲備并輸送優(yōu)秀人才。

第二,，把握新制度的有效條件,。“揭榜掛帥”的核心要義是英雄不問出處,。因此,，對“揭榜”人員應(yīng)該是沒有身份限制的，不論資質(zhì),、不設(shè)門檻,，關(guān)鍵是能夠解決科技難題、唯求實效。這就要求“揭榜”人員不再局限于本單位,、本地區(qū),、本系統(tǒng)，而是面向全國,，甚至全球,，真正做到匯聚天下英才。

大道至簡,?！敖野駫鞄洝钡挠行栽谟谥贫鹊暮喖s，破除傳統(tǒng)的繁文縟節(jié)和程序限制,，“是騾子是馬拉出來溜溜”,，注重實踐檢驗。比如,，科技創(chuàng)新申報環(huán)節(jié),，如果仍使用常規(guī)的立項程序，要填寫各種表格,、提供各種證明,，就可能打擊科創(chuàng)人才的申報積極性。究竟能不能立項,，看了關(guān)鍵材料,，見了領(lǐng)軍人物，往往就有了判斷,?！敖野駫鞄洝钡挠行嵤┘刃枰獩Q策主體的專業(yè)和市場判斷力，還需要責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神,。

第三,，為“揭榜”人員提供必要條件。新制度既要減負,，更要賦能,。一方面，對“揭榜”人員特別是領(lǐng)軍人物,，“揭榜”后要真正讓他們有職有權(quán),，遵循科技創(chuàng)新的規(guī)律，發(fā)揮領(lǐng)軍人才的優(yōu)勢和長處,。另一方面,，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提供相應(yīng)的條件,，為“揭榜”人員提供條件保證,。比如,，發(fā)榜方可以建立首席聯(lián)絡(luò)員制度,，專門對接和滿足研發(fā)中需要的各種條件,。

在實踐中，有的發(fā)榜方不但負責(zé)遴選揭榜單位,，還牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體,，形成一個有機的科技創(chuàng)新團隊，并向揭榜單位提供必要的研發(fā)測試環(huán)境,，把握項目研發(fā)方向和進度,。針對科技項目研發(fā)成功的后續(xù)市場應(yīng)用問題，明確揭榜單位研發(fā)的技術(shù)產(chǎn)品將直接進入發(fā)榜企業(yè)的供應(yīng)鏈,。對聯(lián)合發(fā)榜的技術(shù)需求項目,，通過“帶量發(fā)榜”的方式，進一步擴大研發(fā)成果的市場預(yù)期和研發(fā)回報,。

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部）