超大城市治理新路子的北京探索

超大城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵和支撐。

根據(jù)2021年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào),，中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%,。隨著城鎮(zhèn)化的加速,，城市會(huì)成為治理的主要場(chǎng)景，而超大城市治理更是城市治理的核心,。超大城市治理具有引領(lǐng)性,，是其他城市進(jìn)行治理經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和借鑒的標(biāo)桿。超大城市治理具有試驗(yàn)性,，是城市治理創(chuàng)新和變革的實(shí)驗(yàn)室,。超大城市治理具有基礎(chǔ)性，是國家治理的壓艙石,。

簡(jiǎn)而言之,，超大城市治理的水平和成效，直接關(guān)系到國家長治久安,，直接關(guān)系到建設(shè)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。

探索具有中國特色的超大城市治理新路子，是“中國之治”在城市場(chǎng)景中面臨的最大挑戰(zhàn),。中國要走自己的現(xiàn)代化道路,，就需要與之相適應(yīng)的治理路線。同樣,，中國特色的超大城市治理,，也需要探索與中國特色相適應(yīng)、符合城市規(guī)律的治理新路子,。

習(xí)近平總書記在北京,、上海、武漢,、杭州,、深圳等地考察時(shí)，多次指出這些城市要探索“超大城市治理的新路子”,。新冠肺炎疫情的暴發(fā),，使人們認(rèn)識(shí)到“城市是生命體,、有機(jī)體”，需要加快探索超大城市治理的新路子,。超大城市治理的新路子,，既需要考慮“中國之治”的邏輯，又需要符合城市規(guī)律,，還要適應(yīng)信息技術(shù)變革現(xiàn)實(shí),。

“接訴即辦”改革通過市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理，是超大城市治理新路子的北京探索,。針對(duì)超大城市治理,，可以使用不同的路徑，如規(guī)劃路徑,、技術(shù)路徑,、管理路徑、文化路徑,、經(jīng)濟(jì)路徑,、生態(tài)路徑等。

北京市的“接訴即辦”改革開始以回應(yīng)市民訴求為主,，然后推動(dòng)首都超大城市整體性,、系統(tǒng)性和全面性改革，正在形成一種市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的新路子,。正是在超大城市治理新路子的探索上,，“接訴即辦”改革實(shí)現(xiàn)了從小切口到大變革的跨越和深化。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的價(jià)值基礎(chǔ)

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理,，是北京市“接訴即辦”改革對(duì)城市治理范式的重大貢獻(xiàn),，它實(shí)現(xiàn)了從見樹木到見森林的轉(zhuǎn)型，更是找到了一條政府和民眾之間進(jìn)行良性互動(dòng)的新路徑,。

北京基于“接訴即辦”改革探索市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的新路子,，其生命力在于這種路徑既符合黨和國家治國理政的價(jià)值追求，又與當(dāng)前治理前沿理論的價(jià)值追求具有內(nèi)在一致性,。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理體現(xiàn)了人民至上的價(jià)值追求,。為民服務(wù)、人民公仆,、人民至上,、人民中心等是黨和國家治國理政的主要價(jià)值基礎(chǔ)，群眾路線是重要手段和方式,，這些治理價(jià)值和治理方式構(gòu)成了“中國之治”的內(nèi)核和主要信念,，它需要在城市治理場(chǎng)景中再現(xiàn)和落實(shí)。市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理很好地實(shí)現(xiàn)了從治理價(jià)值到治理實(shí)踐的轉(zhuǎn)化,，是一個(gè)踐行人民至上價(jià)值追求的治理過程,。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理符合治理理論的價(jià)值追求,。治理理論的提出就是要改變國家和政府單一主導(dǎo)的地位，讓民眾和社會(huì)參與治理,，通過不同主體之間的對(duì)話、溝通和協(xié)商,，來實(shí)現(xiàn)有效治理,。因此，民眾參與是治理的應(yīng)有之義,，而民眾在場(chǎng)成為不同治理的公約數(shù),，合作生產(chǎn)理論就代表了讓民眾參與治理的最新理論進(jìn)展。從20世紀(jì)90年代開始,，美國巴爾的摩,、洛杉磯、紐約等城市也非常重視使用311熱線來回應(yīng)市民的非緊急訴求,，推動(dòng)更有回應(yīng)性和更有溫度的城市治理,。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的路徑選擇

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理是超大城市治理的新路子，其關(guān)鍵是要在市民訴求與超大城市治理之間建立有效聯(lián)系,，實(shí)現(xiàn)從手段到目標(biāo)的轉(zhuǎn)變,。

作為超大城市治理的新路子，市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理主要通過解決當(dāng)前訴求,、避免未來問題和協(xié)同共生等路徑來實(shí)現(xiàn),，解決了當(dāng)下問題與長遠(yuǎn)問題之間動(dòng)態(tài)平衡、問題解決與問題預(yù)防之間動(dòng)態(tài)平衡以及訴求者與協(xié)同共生之間動(dòng)態(tài)平衡的問題,。

回應(yīng)訴求和解決問題是市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的內(nèi)核,。市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理首先意味著政府需要回應(yīng)市民訴求，針對(duì)市民訴求采取有效措施,，對(duì)合理訴求及時(shí)解決,，對(duì)不合理訴求進(jìn)行引導(dǎo)。市民訴求會(huì)根據(jù)環(huán)境,、偏好和時(shí)間不斷變化,，這也使得“接訴即辦”改革只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí),。如果各級(jí)政府和部門不能夠有效回應(yīng)市民訴求和推動(dòng)問題解決,，就不是好的治理。北京市推行“接訴即辦”改革以來,，一共接聽了3000萬個(gè)市民來電,，平均每天3萬個(gè)左右訴求，這些訴求絕大多數(shù)得到了妥善解決,。

主動(dòng)治理和未訴先辦是市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的關(guān)鍵,。被動(dòng)回應(yīng)問題總是處于落后地位,，也會(huì)使得各級(jí)不同治理主體疲于應(yīng)付。要超前性回應(yīng)市民訴求,，促進(jìn)問題解決,，就需要在“治未病”上下功夫，這就是北京市主動(dòng)治理和未訴先辦的核心要義,。北京市“接訴即辦”改革基于市民3000萬個(gè)來電,，進(jìn)行歸類、梳理和總結(jié),，首次于2021年形成了“每月一題”的工作機(jī)制,，對(duì)12類大問題和27類小問題進(jìn)行專項(xiàng)研究和整體推進(jìn)，取得了較好效果,。此外,，北京市還針對(duì)訴求量比較高的區(qū)域進(jìn)行掛牌督辦，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理整體水平提升,。

市民在場(chǎng)和協(xié)同共生是市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的根本,。無論是回應(yīng)訴求和解決問題，還是主動(dòng)治理和未訴先辦,，都仍然是從政府為主的角度來解決市民訴求,，前者是被動(dòng)回應(yīng)，后者是主動(dòng)回應(yīng),。而要真正實(shí)現(xiàn)市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理,，就需要在治理體系和治理能力上下功夫，使得治理體系和治理能力本身基于市民訴求而建立,，這樣才能夠從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)市民訴求的回應(yīng),。這種將市民訴求融入治理體系和治理能力的過程，需要通過市民在場(chǎng)和協(xié)同共生來實(shí)現(xiàn),。市民在場(chǎng)強(qiáng)調(diào)治理體系要主動(dòng)融入民眾,，治理行動(dòng)要從市民立場(chǎng)出發(fā)，這樣制度和政策才會(huì)體現(xiàn)民意和民情,。協(xié)同共生強(qiáng)調(diào)治理能力要善于與民眾一體,，政府各級(jí)部門、各層級(jí)政府之間要協(xié)同,，政府和民眾之間要協(xié)同,，在協(xié)同中實(shí)現(xiàn)共生。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的影響效果

無論是價(jià)值追求,，還是路徑選擇,，最終都需要成效和結(jié)果來證明其有效性。因此,，市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的有效性,，還需要從結(jié)果和影響來進(jìn)行評(píng)判,。對(duì)于市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的影響效果，可以有兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn),，一個(gè)是自我績效的縱向比較,，另一個(gè)是對(duì)超大城市治理的實(shí)質(zhì)性影響。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的自身績效穩(wěn)步提升,。從2019年北京市推行“接訴即辦”改革以來,，為了讓各級(jí)治理主體認(rèn)真回應(yīng)市民訴求，構(gòu)造了以回應(yīng)率,、解決率和滿意率等為主體的考評(píng)體系,。從“接訴即辦”改革3年的數(shù)據(jù)看,，2019年年初,，北京市的訴求解決率不到50%，而從2020年開始,，解決率已經(jīng)穩(wěn)步提升到80%以上,，甚至有不少月份達(dá)到90%以上。與此同時(shí),，滿意率也從2019年的60%左右,，上升到目前接近90%，這說明政府的工作得到市民認(rèn)可,。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的外部績效成績顯著,。市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的外部績效主要體現(xiàn)為城市治理水平的改善，它既包括政府自身作風(fēng)和能力的提高,，又包括治理效能的增加,。北京市“接訴即辦”改革是對(duì)干部的大考，各級(jí)干部在訴求辦理和問題解決中,，增加了與群眾之間的聯(lián)系,，改善了干群關(guān)系，人民公仆自覺意識(shí)逐步形成,。與此同時(shí),，通過對(duì)一件件訴求的回應(yīng)，一項(xiàng)項(xiàng)問題的解決,，政府自身應(yīng)對(duì)問題的水平和能力都得到加強(qiáng),。通過政府自身的努力以及市民的配合，“首善之區(qū)”的內(nèi)涵在首都治理中得到體現(xiàn),。

市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的未來之路

經(jīng)過3年多的發(fā)展,，北京市基于“接訴即辦”改革所形成的市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理，正在成為超大城市治理的新路子,，它是中國特色超大城市治理范式的北京樣本,。展望未來,，要使得市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理進(jìn)一步發(fā)揮成效，需要在文化和價(jià)值認(rèn)同,、可持續(xù)性和動(dòng)態(tài)創(chuàng)新演化等三個(gè)方面下功夫,。

要進(jìn)一步凝聚各方共識(shí)，形成市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的文化和價(jià)值認(rèn)同,。任何超大城市治理的新路子,，必然會(huì)受到傳統(tǒng)觀念和認(rèn)知的挑戰(zhàn)，也必然會(huì)打破既有利益格局,，存在被放棄的風(fēng)險(xiǎn),。要改變這種狀態(tài)，就需要在認(rèn)知,、文化和價(jià)值等深層次理念上做文章,，通過用新的治理理念來替代傳統(tǒng)的治理理念，為超大城市治理新路子提供新的合法性基礎(chǔ),。因此,，無論是在新舊治理的轉(zhuǎn)型初期，還是新治理的運(yùn)行過程中,，都需要重視文化和價(jià)值認(rèn)同,。

要以實(shí)施《北京市接訴即辦工作條例》為契機(jī)，提高市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的可持續(xù)性,。改革和法治之間的關(guān)系是“中國之治”的重要內(nèi)容,，需要通過改革來完善法治，通過法治來促進(jìn)改革,，實(shí)現(xiàn)改革與法治之間良性互動(dòng),。要使得“接訴即辦”改革具有可持續(xù)性，讓市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理有生命力,，就需要在制度上和法律上保障“接訴即辦”改革,。2021年9月24日，《條例》發(fā)布,，這是市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理可持續(xù)性邁出的堅(jiān)實(shí)一步,。下一步，需要保障《條例》具有可實(shí)施性,。

要繼續(xù)推進(jìn)和深化改革,，促進(jìn)市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新演化。任何治理的可持續(xù)性和生命力,，都離不開自身的適應(yīng)性調(diào)整,，離不開創(chuàng)造性破壞，需要通過動(dòng)態(tài)創(chuàng)新演化來應(yīng)對(duì)環(huán)境的挑戰(zhàn)，克服治理弊端,。事實(shí)上,，北京市“接訴即辦”改革本身就處在不斷演化中，經(jīng)過3年多運(yùn)行,，才有了目前市民訴求驅(qū)動(dòng)超大城市治理的雛形,，但這并不是終點(diǎn)，它仍然需要通過改革和創(chuàng)新來創(chuàng)造新的可能性,。

（作者為中國人民大學(xué)副校長,、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任）