隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和人口結(jié)構(gòu)變化,，城市也進(jìn)入了“人民城市”的新發(fā)展階段，近年來以土地要素的“增量”開發(fā)支撐經(jīng)濟(jì)增長,、人口增加和城市擴(kuò)張的外延式城市發(fā)展模式,，已經(jīng)難以為繼,，“以人民為中心”，著力推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展和高水平治理,，積極盤活“存量”資產(chǎn)的“城市運(yùn)營”將成為城市發(fā)展的新模式,。

怎樣做好城市運(yùn)營？

什么是城市運(yùn)營

城市運(yùn)營是城市通過高水平治理實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑,，主要是指政府及其專業(yè)的城市運(yùn)營商,，會(huì)同多元主體，遵循市場規(guī)律,，以城市收支管理為核心,，通過運(yùn)營城市資產(chǎn)尤其是存量資產(chǎn)，優(yōu)化“人,、地,、財(cái)、產(chǎn),、技,、數(shù)”等要素配置，提高投資和支出效率,，從而保障城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長,，城市資產(chǎn)品質(zhì)提升，城市收支平衡,、債務(wù)可控,，城市創(chuàng)新環(huán)境,、人居環(huán)境和公共服務(wù)、市政服務(wù)滿足城市發(fā)展需要,，進(jìn)而增強(qiáng)城市抵抗風(fēng)險(xiǎn)和波動(dòng)的韌性,，不斷滿足市民美好生活的需要，持續(xù)提升城市的吸引力,，實(shí)現(xiàn)城市的穩(wěn)定,、健康、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展,。

從概念來看,，城市運(yùn)營與“城市經(jīng)營”“經(jīng)營城市”“綜合開發(fā)運(yùn)營”等有顯著不同，對應(yīng)著不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,。

在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,，由于我國城市創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的“土地財(cái)政”和“土地金融”制度，“經(jīng)營城市”的核心是通過多種途徑提升土地資產(chǎn)規(guī)模和價(jià)值,，并通過出售土地未來增值,，一次性地為城市公共服務(wù)融資，用土地資本化助推快速城鎮(zhèn)化,。

當(dāng)然,，在實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)和收入大幅增加的同時(shí)，“土地金融”也不斷地推高了城市負(fù)債規(guī)模,，帶來了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城市也需要運(yùn)營,，但主要是提升土地綜合開發(fā)和項(xiàng)目新建過程中的經(jīng)濟(jì)效益,，起著補(bǔ)充完善、“錦上添花”的作用,。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,，隨著城鎮(zhèn)化速度放緩，上述傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼,。城市運(yùn)營的總目標(biāo)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹ΡP活城市存量資產(chǎn),，提升城市綜合資產(chǎn)價(jià)值，調(diào)整城市收入結(jié)構(gòu),，構(gòu)建穩(wěn)健的財(cái)政體系,。同時(shí)，優(yōu)化城市支出結(jié)構(gòu),，高效地實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,，并滿足人民群眾美好生活。

城市運(yùn)營并不追求“利潤”,，即財(cái)政結(jié)余的最大化,，而是綜合效益最大化,、城市發(fā)展最大化，對外提升城市綜合競爭能力,，對內(nèi)提升城市居民生活質(zhì)量,。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)然也受到財(cái)政的約束,，關(guān)鍵是城市財(cái)政是否平衡且可持續(xù),。

在收入端，城市運(yùn)營主體要通過盤活城市資產(chǎn),，厚植產(chǎn)業(yè)稅源,、提升融資能力等多種途徑提升城市財(cái)力；在支出端,，要更加量入為出,，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升支出效率,，精準(zhǔn)投資于產(chǎn)業(yè)升級和擴(kuò)大城市收入的領(lǐng)域,，更高效地提升公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益,、社會(huì)效益,、環(huán)境效益的全面提升。

主體和對象是誰

城市運(yùn)營必須遵從市場機(jī)制,，城市運(yùn)營的主體也必然是包含政府、企業(yè),、市民等在內(nèi)的多元主體,。

由于我國城市政府在城市資源配置中，尤其是土地和空間資源配置,，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等供給中起主導(dǎo)作用,，并通過相應(yīng)的法律規(guī)范和政策支持為企業(yè)發(fā)展提供了較強(qiáng)的引導(dǎo)和支撐，因此城市政府在城市運(yùn)營中起著主導(dǎo)作用,。當(dāng)然,，我國各層級政府的核心目標(biāo)和主要任務(wù)仍有所區(qū)別，城市運(yùn)營的重點(diǎn)將會(huì)有所不同,，城市運(yùn)營也必須協(xié)調(diào)好各層級政府間的關(guān)系,。

而要更好地盤活城市資產(chǎn)、優(yōu)化要素配置,，政府必須借助企業(yè)與市場的力量,，城市運(yùn)營商是政府與市場間不可缺少的中間環(huán)節(jié)。

城市運(yùn)營商既可以是政府的平臺(tái)公司,，也可以是市場化的投資企業(yè)或?qū)I(yè)化的運(yùn)營機(jī)構(gòu),，往往是城市運(yùn)營資產(chǎn)的所有者,、使用者或托管方，其角色不同于高速城鎮(zhèn)化階段的開發(fā)商,，而是更多地偏向于資產(chǎn)管理者,、優(yōu)化要素者或城市發(fā)展增信平臺(tái)，通過城市資產(chǎn)和要素的優(yōu)化配置,，或更好地引入金融機(jī)構(gòu)對城市資產(chǎn)提供融資,，推動(dòng)資產(chǎn)品質(zhì)提升，提升城市競爭力,。

在微觀層面,，城市資產(chǎn)擁有者也是城市運(yùn)營的重要組成部分。同時(shí),，城市運(yùn)營的根本目的是服務(wù)于市民,，市民自身也必然是城市運(yùn)營的重要主體。

從城市運(yùn)營的對象來看,，既包括有形的土地,、基礎(chǔ)設(shè)施等“硬資產(chǎn)”，也包括人力資本,、科技資產(chǎn),、營商環(huán)境等“軟資產(chǎn)”。在新時(shí)代開展城市運(yùn)營,，應(yīng)更多地從城市“硬資產(chǎn)”中的存量資產(chǎn)入手,，通過運(yùn)營變存量為流量，以增加城市的“軟資產(chǎn)”,，從而通過運(yùn)營性收益實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。

更深層次地看，城市運(yùn)營本質(zhì)是運(yùn)營主體通過市場化途徑優(yōu)化城市資源和要素配置,，從而提高城市發(fā)展效率,。

因此，新時(shí)代城市運(yùn)營的對象可在土地,、資本,、勞動(dòng)力三要素的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，結(jié)合當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展的需要和數(shù)字時(shí)代的特點(diǎn),，進(jìn)一步充實(shí)到產(chǎn)業(yè),、創(chuàng)新和數(shù)字領(lǐng)域。城市運(yùn)營是多元主體對“人,、地,、財(cái)、產(chǎn)、技,、數(shù)”等對象的優(yōu)化配置,。

人是城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，城市發(fā)展必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,。在城市運(yùn)營中,，“人”既體現(xiàn)為人口、勞動(dòng)力和人才在發(fā)展中的極端重要性,，更體現(xiàn)為滿足人民美好生活向往是城市發(fā)展的最終目標(biāo),，城市運(yùn)營應(yīng)在財(cái)力約束條件下，提升城市公共服務(wù)能力和效率,，對人均指標(biāo)進(jìn)行投入產(chǎn)出評估,，并提出改善建議。

土地仍是當(dāng)前城市運(yùn)營的核心資產(chǎn),。城市運(yùn)營既要汲取“土地財(cái)政”和“土地金融”的優(yōu)點(diǎn),，也要評估、化解由此引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，并創(chuàng)新市場機(jī)制對城市土地資源利用方式和土地資本交易模式進(jìn)行優(yōu)化,，從依賴土地財(cái)政的單次高回報(bào)收益轉(zhuǎn)為以債券、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金模式和股權(quán)投資等多種融資途徑,，引入社會(huì)資本,，聯(lián)合開發(fā)方、運(yùn)營方,、資金方,，助力實(shí)現(xiàn)城市土地資源配置和效益的最大化。

資本是城市發(fā)展的動(dòng)力,，也是城市運(yùn)營的關(guān)鍵領(lǐng)域,。提升城市資本運(yùn)營能力，既要優(yōu)化城市資產(chǎn)結(jié)構(gòu),，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，提升城市對資本的吸引力,，尤其是加強(qiáng)政府引導(dǎo)資金帶動(dòng)社會(huì)資本投入的能力,。同時(shí)也要制定符合比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，投資于能產(chǎn)生更大收益的城市發(fā)展領(lǐng)域,，從而形成城市投融資的良性循環(huán),，提升城市財(cái)政的穩(wěn)定性和城市的融資能力。

產(chǎn)業(yè)化是與城鎮(zhèn)化共同推進(jìn)現(xiàn)代化的重要支撐,。城市對人口的吸引和聚集主要是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚而實(shí)現(xiàn)的,。城市高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)升級和人民收入水平提升。在城市運(yùn)營領(lǐng)域,，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與稅收直接相關(guān),，產(chǎn)業(yè)投資情況與城市債務(wù)有著密切聯(lián)系,，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本、科技資產(chǎn),、生態(tài)條件,、開放環(huán)境等，也需要通過城市運(yùn)營不斷提升,，形成要素結(jié)構(gòu)升級與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級相互促進(jìn)的良性循環(huán),。

其中，創(chuàng)新是發(fā)展的第一動(dòng)力,，技術(shù)是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵要素,。城市運(yùn)營既要不斷地提升城市人力資本和科技資產(chǎn)等“軟資產(chǎn)”的質(zhì)量，同時(shí)也要根據(jù)城市的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),，著重提升科創(chuàng)投入效率。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,，數(shù)據(jù)既是重要的城市資產(chǎn),，也是城市運(yùn)營的重要保障。面對城市這一有機(jī)系統(tǒng),，傳統(tǒng)的決策方法和管理模式已經(jīng)難以支撐,，基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng),，以人工智能輔助管理的模式和決策方法,，則可以有效輔助決策者系統(tǒng)優(yōu)化難題，完善城市運(yùn)營工作,。

四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)

城市運(yùn)營過程包括穩(wěn)定城市收入,、優(yōu)化要素配置、盤活城市資產(chǎn),、提升民生服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié),。

首先，“穩(wěn)定收入”是城市運(yùn)營的基礎(chǔ),?？沙掷m(xù)的收入是確保城市政府和專業(yè)運(yùn)營商開展城市運(yùn)營相關(guān)工作的根本條件。隨著“土地財(cái)政”和“土地金融”發(fā)展模式遇到瓶頸,，當(dāng)前首先應(yīng)穩(wěn)定城市稅收收入,，拓展“土地金融”以外的綜合融資渠道，積極培育資產(chǎn)收入,、運(yùn)營收入,，從依靠土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一次性收入，向獲取可持續(xù)城市運(yùn)營現(xiàn)金流轉(zhuǎn)型。

其次,，“優(yōu)化要素”是城市運(yùn)營的關(guān)鍵,。城市運(yùn)營的本質(zhì)是通過良好的治理以優(yōu)化要素配置，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)能的人力,、金融,、土地、技術(shù)和數(shù)據(jù)等關(guān)鍵要素,，更好助推城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長,。充分挖掘各大要素使用效率和資源潛力，通過有限的財(cái)政投入,，帶動(dòng)社會(huì)資本投資,，從而提高要素質(zhì)量，增強(qiáng)城市競爭力,。

第三,，“盤活資產(chǎn)”是當(dāng)前城市運(yùn)營的主要途徑。這既包括通過維護(hù)并不斷提升高速城鎮(zhèn)化階段積累的土地,、基礎(chǔ)設(shè)施等巨量存量資產(chǎn)價(jià)值,，并通過運(yùn)營資產(chǎn)形成穩(wěn)定收益，也包括降低融資成本,、提供優(yōu)良的綠色生態(tài)環(huán)境和營商環(huán)境,、商譽(yù)口碑等無形資產(chǎn)。

最后,，“服務(wù)民生”是城市運(yùn)營的最終目的,。“人民城市為人民”,，社會(huì)主義城市建設(shè)的最終目的是更好的服務(wù)市民,，讓生活更美好，并最終實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化,。但隨著城市分化加劇,，并非每一個(gè)城市都可以廣泛地增開財(cái)源，或培育足夠優(yōu)質(zhì)可以運(yùn)營的資產(chǎn),，在現(xiàn)行財(cái)稅制度下,，很多中小城市要通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能保運(yùn)轉(zhuǎn)，保穩(wěn)定,。因此，量入為出,，提高支出和服務(wù)效率,，產(chǎn)生更好的公共服務(wù)效益，是城市運(yùn)營的應(yīng)有之義。

既有普遍規(guī)律,，更需要因地制宜

城市運(yùn)營的方法論既有普遍規(guī)律,，具有可推廣可復(fù)制的價(jià)值，但隨著新時(shí)代我國城市間分化日益顯著,，在城市運(yùn)營總體框架上仍應(yīng)遵循因地制宜的原則,，根據(jù)城市不同發(fā)展階段調(diào)整城市運(yùn)營的重點(diǎn)。

發(fā)展階段較高的城市,、尤其是中心城市是我國現(xiàn)代化建設(shè)和科技創(chuàng)新,、產(chǎn)業(yè)升級的龍頭，城市財(cái)政相對健康,、信用等級較高,，金融、人才和科技資產(chǎn)等“軟資產(chǎn)”高度集聚,，且基礎(chǔ)設(shè)施等“硬資產(chǎn)”一般都比較完善,。因此，中心城市的“軟資產(chǎn)”對城市發(fā)展的作用相較于“硬資產(chǎn)”更加重要,，城市運(yùn)營的重點(diǎn)是針對性的完善人才,、科技、金融的短板,，破解發(fā)展的要素瓶頸,，提高要素的產(chǎn)出效率，使之與創(chuàng)新發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)升級需求相匹配,、相適應(yīng),。

而與之相對比的，當(dāng)前我國發(fā)展階段較低的中小城市往往產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善或服務(wù)質(zhì)量不高,，還缺乏對“軟資產(chǎn)”的吸引力，其自身可能也已經(jīng)進(jìn)入到存量發(fā)展,，甚至收縮發(fā)展階段,。因此其城市運(yùn)營的可用措施相對較少，不宜再通過超額負(fù)債盲目的鋪攤子,、上項(xiàng)目,，更應(yīng)該量入為出，精挑細(xì)選,，找準(zhǔn)投資重點(diǎn),，創(chuàng)造與之相應(yīng)適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境，形成特色產(chǎn)業(yè)體系,，打造單項(xiàng)冠軍,、單項(xiàng)品牌,。

不同發(fā)展階段城市因其發(fā)展重點(diǎn)不同，支出結(jié)構(gòu)的差異更大,，考察支出效率的領(lǐng)域也應(yīng)有所不同,。

在發(fā)展階段較高的城市中，研發(fā)資金需要更多投入于基礎(chǔ)研發(fā)領(lǐng)域以發(fā)明新技術(shù),、新產(chǎn)品,、新業(yè)態(tài)，研發(fā)支出成果應(yīng)重點(diǎn)考察論文數(shù),、專利數(shù)等,；但在發(fā)展階段較低的城市中，則應(yīng)更多地考察創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化能力,，如高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量等,。

在綠色發(fā)展領(lǐng)域，各城市都應(yīng)保持較好的生態(tài)和人居環(huán)境,，降低污染物排放和碳排放的總量和強(qiáng)度,。但在發(fā)展階段較高的城市中，綠色發(fā)展投入還應(yīng)更多考察綠色技術(shù)和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。

在開放發(fā)展領(lǐng)域,，發(fā)展階段較高的城市需要更多地將開放重點(diǎn)專項(xiàng)資金、人才,、技術(shù)等要素市場開放,，而發(fā)展階段較低的城市仍應(yīng)將重點(diǎn)放在產(chǎn)品和服務(wù)出口領(lǐng)域。

城市營運(yùn)是進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,，更好建設(shè)“人民城市”的新課題,。黨的十八大以來，不少城市在不同領(lǐng)域進(jìn)行了一系列有益的探索實(shí)踐,，形成了一些普遍規(guī)律,，也有不少試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。對于各城市各地方而言,，開展城市運(yùn)營也不應(yīng)盲目的“照方抓藥”,，而應(yīng)該按照城市發(fā)展階段，選擇與自身發(fā)階段相近,、資源稟賦條件相似的標(biāo)桿城市和標(biāo)桿領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)做法予以學(xué)習(xí),，并結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，在“干中學(xué)”的過程中因地制宜的發(fā)展適合自身的城市運(yùn)營之路,。這樣既能提升本地的吸引力,、競爭力，也能不斷探索,、豐富和優(yōu)化城市運(yùn)營新路徑,，共同提高我國城市治理水平,，為高質(zhì)量發(fā)展提供更好載體，為人民提供更多美好生活,，為中國式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供更大支撐。

（作者單位：國研經(jīng)濟(jì)研究院）