在中國城市化進程的宏偉畫卷上,，特大鎮(zhèn)崛起與人口小縣收縮，構(gòu)成了一幅對比鮮明的圖景,。隨著經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展,，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力和人口規(guī)模已超越許多小城市,；而另一邊，人口流失和產(chǎn)業(yè)衰退,，則讓一些縣面臨“空心化”的挑戰(zhàn),。兩種截然不同現(xiàn)象的背后，隱藏著怎樣的邏輯和趨勢,？

特大鎮(zhèn)迎來發(fā)展轉(zhuǎn)折點

今年8月,，民政部網(wǎng)站發(fā)布了區(qū)劃地名司司長劉濤的署名文章。文中提出“研究特大鎮(zhèn)設(shè)市的新路徑,、新模式,，打造縣域經(jīng)濟增長點”，并圍繞黨的二十屆三中全會的決定內(nèi)容,，對區(qū)劃調(diào)整方面進行了深入剖析及未來走向規(guī)劃,。

特大鎮(zhèn)的改革呼聲由來已久。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展,，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借強大的經(jīng)濟實力和龐大的人口規(guī)模脫穎而出,，成為了“特大鎮(zhèn)”。這些特大鎮(zhèn)不僅在GDP總量上超過許多縣域,，甚至一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)的GDP已突破千億大關(guān),。要知道,，在我國2800多個縣區(qū)中，GDP超過1000億的縣不到60個,。

例如,，佛山的獅山鎮(zhèn)是全國第一個“千億鎮(zhèn)”，早在2017年GDP就突破千億,，2023年達1370億元,，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值4689.51億元。七大支柱產(chǎn)業(yè)中,，汽車整車及零部件制造,、有色金屬2個產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超千億，其他5個產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超百億,。

同樣在佛山的北滘鎮(zhèn),，在2022年GDP突破1000億元大關(guān)，成為廣東第二個“千億鎮(zhèn)”,。北滘擁有全球規(guī)模最大,、最齊全的白色家電全產(chǎn)業(yè)鏈和小家電產(chǎn)品集群。還有東莞的長安鎮(zhèn),，是中國手機制造中心,，2023年GDP逼近千億，OPPO,、vivo都落戶于此,，但在行政體系上還只是鎮(zhèn)域。

盡管這些鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟實力已超越許多小城市,，但它們的行政編制也只能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)對待,，在財權(quán)、地權(quán),、事權(quán)和人事權(quán)等方面,，都受到嚴重限制。舉例來說,，鎮(zhèn)政府在開發(fā)新項目時需要層層審批,，無法根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展需求快速決策，進而影響到招商引資和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整,，其發(fā)展?jié)摿σ搽y以完全釋放,。

特大鎮(zhèn)面臨的困局引發(fā)了社會各界對“鎮(zhèn)改市”的強烈呼聲。2019年,，浙江龍港鎮(zhèn)成為全國首個撤鎮(zhèn)設(shè)市的案例,。龍港鎮(zhèn)從鎮(zhèn)級直接改為縣級，溫州代管，浙江省直轄,。

龍港在“鎮(zhèn)”時期,，就位列全國百強鎮(zhèn)第17名，GDP近300億元,，常住人口近40萬人,，超過許多縣域的體量。在龍港申報撤鎮(zhèn)改市時,，當?shù)卣ぷ魅藛T表示,，“我們是市一級的要求，縣一級的工作量,，鎮(zhèn)一級的體制,，很難運作。媒體經(jīng)常說小馬拉大車,，我看其實是老馬拉火車,。”

設(shè)市之后,，龍港市GDP增長至2023年的409.5億元,，經(jīng)濟增速領(lǐng)跑很多縣域，也在一定程度上說明了,，行政級別提升后經(jīng)濟活力得到釋放,。

目前，類似龍港的特大鎮(zhèn)在全國有200多個,，其中廣東、江蘇等省的特大鎮(zhèn)數(shù)量最多,。這些鎮(zhèn)不僅具備經(jīng)濟發(fā)展的基本條件,，還因地理位置的優(yōu)越性，承接了大都市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,，多年的積累下具有強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢,，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點。

此次劉濤署名文章提到的“特大鎮(zhèn)設(shè)市新路徑”,，就是旨在通過行政級別的提升和權(quán)力擴展,，緩解其目前面臨的“責(zé)任重，權(quán)限少”的尷尬局面,。

目前,，針對特大鎮(zhèn)的發(fā)展，主要有兩條路徑：一是“強鎮(zhèn)擴權(quán)”,，即在保持鎮(zhèn)級行政級別不變的前提下,，賦予特大鎮(zhèn)更多的財權(quán)和事權(quán)。

廣東東莞的簡政強鎮(zhèn)改革就是其中的典型案例，通過將市級權(quán)限下放至鎮(zhèn)一級,，東莞的鎮(zhèn)級行政單位獲得了相當于縣級政府的管理權(quán)限,，使其經(jīng)濟發(fā)展更加自主靈活。然而,，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”雖然可以在短期內(nèi)緩解部分問題,，但從長遠來看，特大鎮(zhèn)的治理問題仍未根本解決,。

因此,，越來越多的專家建議走另外一條路，就是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”之路,。直接將這些特大鎮(zhèn)升格為縣級市,，不僅可以賦予特大鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展空間，還可以通過行政區(qū)劃調(diào)整,，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,。

不過，雖然“鎮(zhèn)改市”是特大鎮(zhèn)發(fā)展的必然路徑,，但實施起來卻非常復(fù)雜,。

首先，行政區(qū)劃的調(diào)整涉及到縣域利益的再分配,。例如,，如果某一特大鎮(zhèn)從原有的縣域中分割出來，原本需要上繳的大部分財政收入就沒有了,，原有縣域的發(fā)展將受到巨大影響,，公共服務(wù)體系也可能被徹底重構(gòu)等等，這必定會引發(fā)地方政府的抵觸情緒,。

此外,，設(shè)市后的特大鎮(zhèn)如何與周邊城市群協(xié)同發(fā)展，也是一個亟待解決的問題,。

所以近兩年,，受“行政區(qū)劃總體穩(wěn)定”政策影響，撤鎮(zhèn)設(shè)市,、撤縣設(shè)區(qū)（市）及城市合并等舉措均暫緩,。而龍港至今仍為全國唯一鎮(zhèn)改市，其改革模式多年未獲推廣,。

但有一點可以明確,，特大鎮(zhèn)將在未來的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中扮演更加重要的角色，尤其是在長三角和珠三角這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),。無論是“強鎮(zhèn)擴權(quán)”還是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”,，改革的最終目標都是要破解當前的治理困境，順應(yīng)城市發(fā)展的邏輯，釋放特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?

小縣痛苦但必要的收縮

與特大鎮(zhèn)擴權(quán)設(shè)市形成對比的是,，中國正面臨著越來越多的人口小縣收縮的現(xiàn)象,。

據(jù)2021年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，約有一半的縣域人口呈現(xiàn)減少趨勢,，特別是一些資源型城市和工業(yè)化較早的縣域,，人口出生率低且外流現(xiàn)象明顯，逐漸演變?yōu)椤翱招目h”,。

其中三北地區(qū)（東北,、華北和西北）受影響最為嚴重。這類縣城通常依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),，如煤礦,、鋼鐵等，但隨著資源枯竭和產(chǎn)業(yè)升級的滯后,，經(jīng)濟增長乏力,，年輕人口向沿海發(fā)達地區(qū)遷移。

在某些縣域,，甚至出現(xiàn)了機關(guān)單位的在職人員與常住人口比例極度失衡的現(xiàn)象,。2019年，山西對全省的小縣城進行了摸底調(diào)研,，其中一個人口超過13萬的縣,，財政供養(yǎng)人員達近6000人，人口與財政供養(yǎng)人員的比例高達22:1,。

這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)的“袖珍小縣”比較普遍,。如陜西佛坪縣常住人口不到3萬，但財政供養(yǎng)人員卻超過2000人,，嚴重依賴財政轉(zhuǎn)移支付維持基本運轉(zhuǎn),，這種模式顯然是不可持續(xù)的。

其實,，這一現(xiàn)象不僅僅是人口問題，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問題,。因為實體經(jīng)濟的衰退使得人口外流進一步加劇,，導(dǎo)致經(jīng)濟進一步衰退。

不僅中國,，全球許多資源枯竭型城市也面臨著類似的困境,，我們在以往的文章中也分析過日本夕張市的慘痛教訓(xùn)。學(xué)者丁長發(fā)指出,，城市發(fā)展如同生物體一般,，有其生命周期，沒有永遠繁榮的城市。很多三四線人口外流到了一二線城市,，那么無論是財政指標還是用地等指標,，都要實現(xiàn)“跟人走”，轉(zhuǎn)移給人口流入多的大城市,。關(guān)鍵是對于崛起的城市,，財政支出、公共服務(wù),、用地指標都要跟上,，相應(yīng)的收縮型城市的指標都要壓縮。

因此,，人口小縣的機構(gòu)優(yōu)化迫在眉睫,。自2020年起，山西省率先推動人口小縣的機構(gòu)改革,，通過精簡機構(gòu),、優(yōu)化職能，提升治理效能,。具體措施包括減少行政部門和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),，事業(yè)單位編制少于10人的原則上不再設(shè)立，縣委,、縣政府直屬事業(yè)單位不超過10個,。

以山西省河曲縣為例，改革后縣級部門的公用經(jīng)費每年減少1050萬元,，財政供養(yǎng)人員支出每年減少1.33億元,。這一模式已推廣到全國多個省份如青海、湖南等,，成為人口小縣應(yīng)對收縮的一條有效路徑,。

背后的邏輯

過去幾十年，我們看到的是一種“主動分散”的城鎮(zhèn)化趨勢,，大大小小的城市通過自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,、政策支持等，吸引了大量的人口和資源,。

由地方政府主導(dǎo)的投資拉動模式,，是以往中國經(jīng)濟高增長的主要動力。然而,，放眼全球,，只有經(jīng)濟集聚發(fā)展的大量案例，沒有各地區(qū)間經(jīng)濟均衡發(fā)展的成功案例,。

因為城市規(guī)模越大,，創(chuàng)新與生產(chǎn)力都有所提高,。當城市達到一定規(guī)模時，它不僅能提供更多的機會,，還能加速知識和技術(shù)的擴散,，激發(fā)出更多的創(chuàng)新活力。這是自然規(guī)律,，也是全球眾多城市群如粵港澳大灣區(qū),、東京灣區(qū)、舊金山硅谷等蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵所在,。

2020年10月,，中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈,。同月,，習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中強調(diào)：增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。

在可見的未來,，城市發(fā)展將是以中心城市帶動的都市圈和城市群,，資源、人口,、產(chǎn)業(yè)等要素逐步向超大城市匯聚,，這種變化可能比我們想象的更快。這不僅是人口流動的必然結(jié)果,，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要,。

對于小縣城而言，接受這種收縮的現(xiàn)實,，理性應(yīng)對,、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，或是最為明智的選擇,。

（作者單位：TOP創(chuàng)新區(qū)研究院）