黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年,。為充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度,，推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,，現(xiàn)就保持農(nóng)村土地（指承包耕地）承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)久不變”）提出如下意見。

一,、重要意義

自實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)以來,，黨中央、國(guó)務(wù)院一直堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的方針政策,，先后兩次延長(zhǎng)承包期限,，不斷健全相關(guān)制度體系，依法維護(hù)農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利,。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期,，黨中央提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，是對(duì)黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展,，意義重大,、影響深遠(yuǎn)。

（一）實(shí)行“長(zhǎng)久不變”有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,。在農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是改革開放的重大成果,，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,。這一制度符合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，具有廣泛適應(yīng)性和強(qiáng)大生命力,。承包關(guān)系穩(wěn)定,，有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心、保障農(nóng)村長(zhǎng)治久安,。實(shí)行“長(zhǎng)久不變”,，順應(yīng)了農(nóng)民愿望，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度奠定更為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，展現(xiàn)持久制度活力,。

（二）實(shí)行“長(zhǎng)久不變”有利于促進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,。土地承包關(guān)系是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的集中體現(xiàn)，需要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求不斷鞏固完善,。改革開放初期實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,，成功解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移,，農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平大幅提升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大成為可能,。實(shí)行“長(zhǎng)久不變”,，促進(jìn)形成農(nóng)村土地“三權(quán)”分置格局，穩(wěn)定承包權(quán),，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營(yíng)權(quán),，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體引領(lǐng)作用,，有利于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,。

（三）實(shí)行“長(zhǎng)久不變”有利于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。當(dāng)前,，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出,。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù),。改革是鄉(xiāng)村全面振興的法寶,。推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn),，強(qiáng)化制度性供給,。實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，完善承包經(jīng)營(yíng)制度,，有利于強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包權(quán)益保護(hù),，有利于推進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，有利于激活主體,、激活要素,、激活市場(chǎng)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供更加有力的制度保障,。

（四）實(shí)行“長(zhǎng)久不變”有利于保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定,。土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程，涉及億萬農(nóng)民切身利益，平衡好各方土地權(quán)益,，是黨的執(zhí)政能力和國(guó)家治理水平的重要體現(xiàn),。實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，進(jìn)一步明晰集體與農(nóng)戶,、農(nóng)戶與農(nóng)戶,、農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間在承包土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于發(fā)揮社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性,，通過起點(diǎn)公平,、機(jī)會(huì)公平，合理調(diào)節(jié)利益關(guān)系,，消除土地糾紛隱患,，促進(jìn)社會(huì)公平正義，進(jìn)一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),。

二,、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中,、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院決策部署,，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念,，緊扣處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線,，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定,，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利,，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平,、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興,、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。

（二）基本原則

——穩(wěn)定基本經(jīng)營(yíng)制度,。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有,，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有土地權(quán)益，不斷探索具體實(shí)現(xiàn)形式,，不搞土地私有化,；堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn),，不論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如何發(fā)展,，都不能動(dòng)搖農(nóng)民家庭土地承包地位,、侵害農(nóng)民承包權(quán)益。

——尊重農(nóng)民主體地位,。尊重農(nóng)民意愿,，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，依靠農(nóng)民解決好自己最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問題,；尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神,，充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，凝聚廣大農(nóng)民智慧和力量,，破解改革創(chuàng)新中的難題,；加強(qiáng)示范引導(dǎo)，允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系,。

——推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,。順應(yīng)新形勢(shì)完善生產(chǎn)關(guān)系，立足建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提高土地資源利用效率,，形成多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),，既解決好農(nóng)業(yè)問題也解決好農(nóng)民問題，既重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也不忽視普通農(nóng)戶,，走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路。

——維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,。以農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為前提,，穩(wěn)慎有序?qū)嵤鹬貧v史,、照顧現(xiàn)實(shí),、前后銜接、平穩(wěn)過渡,，不搞強(qiáng)迫命令,；從各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮,、綜合平衡,、因地制宜、分類施策,，不搞一刀切,；保持歷史耐心，循序漸進(jìn),、步步為營(yíng),，既解決好當(dāng)前矛盾又為未來留有空間,。

三、準(zhǔn)確把握“長(zhǎng)久不變”政策內(nèi)涵

（一）保持土地集體所有,、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變,。農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度有利于調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民積極性,，對(duì)保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給具有重要作用,，必須毫不動(dòng)搖地長(zhǎng)久堅(jiān)持，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),、集體成員平等享有土地承包權(quán),。要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和各地發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，積極探索和不斷豐富集體所有,、家庭承包經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)現(xiàn)形式,，不斷推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度完善和發(fā)展。

（二）保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變,。家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中居于基礎(chǔ)性地位,，要長(zhǎng)久保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地,，任何組織和個(gè)人都不能剝奪和非法限制,。同時(shí)，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要,，不斷強(qiáng)化對(duì)土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù),，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用,、收益,、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利,，不斷賦予其更加完善的權(quán)能,。

（三）保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體,，農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民家庭承包,，家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。農(nóng)戶承包地要保持穩(wěn)定,，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不得違法調(diào)整,。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶增加投入，保護(hù)和提升地力,。各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè),，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植,。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地進(jìn)行農(nóng)田整理,，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,。

四、穩(wěn)妥推進(jìn)“長(zhǎng)久不變”實(shí)施

（一）穩(wěn)定土地承包關(guān)系,。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則,，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定,。對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組,，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則,，由農(nóng)民集體民主協(xié)商,，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn),，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整,，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

（二）第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年,。土地承包期再延長(zhǎng)三十年,，使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長(zhǎng)達(dá)七十五年，是實(shí)行“長(zhǎng)久不變”的重大舉措?，F(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包,，承包期再延長(zhǎng)三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)計(jì)算,。以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ),，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換,，證書記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更,。對(duì)個(gè)別調(diào)地的，在合同,、登記簿和證書上作相應(yīng)變更處理。

（三）繼續(xù)提倡“增人不增地,、減人不減地”,。為避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷細(xì)分,，進(jìn)入新的承包期后,，因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的,，要幫助其提高就業(yè)技能,，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會(huì)保障工作,。因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的,，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地,，另行發(fā)包。通過家庭承包取得土地承包權(quán)的,，承包方應(yīng)得的承包收益,，依照繼承法的規(guī)定繼承。

（四）建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制,。維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶土地承包權(quán)益,，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對(duì)承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的,，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)或?qū)⒊邪赝诉€集體經(jīng)濟(jì)組織,，也可鼓勵(lì)其多種形式流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)長(zhǎng)期棄耕拋荒承包地的,，發(fā)包方可以依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為,。

五、切實(shí)做好“長(zhǎng)久不變”基礎(chǔ)工作

（一）做好承包地確權(quán)登記頒證工作,。承包地確權(quán)登記頒證是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重大舉措,，也是落實(shí)“長(zhǎng)久不變”的重要前提和基本依據(jù)。在2018年年底前基本完成確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上,，繼續(xù)做好收尾工作,、化解遺留問題，健全承包合同取得權(quán)利,、登記記載權(quán)利,、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度，并做好與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的銜接,，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權(quán)益,，為實(shí)行“長(zhǎng)久不變”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）完善落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán),、承包權(quán),、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置政策體系。不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,，充分發(fā)揮所有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自功能和整體效用,，形成層次分明,、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局,。深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上,、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，充分維護(hù)農(nóng)戶承包地的各項(xiàng)權(quán)能,。完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。

（三）健全農(nóng)村土地承包相關(guān)法律政策,。按照黨中央確定的政策,，抓緊修改相關(guān)法律，建立健全實(shí)行“長(zhǎng)久不變”,、維護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益等方面的制度體系,。在第二輪土地承包到期前，中央農(nóng)辦,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門應(yīng)研究出臺(tái)配套政策,，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接,、平穩(wěn)過渡,。

（四）高度重視政策宣傳引導(dǎo)工作。各地區(qū)各有關(guān)部門要加大宣傳力度,，各新聞媒體要積極發(fā)揮作用,，做好“長(zhǎng)久不變”政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí),、充分,、有針對(duì)性地發(fā)布信息，使廣大農(nóng)民和基層干部群眾全面準(zhǔn)確了解黨和國(guó)家的農(nóng)村土地承包政策,。密切關(guān)注政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況新問題,，積極應(yīng)對(duì)、妥善處理,，重大問題要及時(shí)報(bào)告,。

各省（自治區(qū),、直轄市）黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)實(shí)行“長(zhǎng)久不變”的重要性,、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性,，按照黨中央,、國(guó)務(wù)院要求，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),，落實(shí)工作責(zé)任，研究解決實(shí)行“長(zhǎng)久不變”的重點(diǎn)難點(diǎn)問題,，保障“長(zhǎng)久不變”和第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策在本地順利實(shí)施,。實(shí)行縣級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)制，縣級(jí)要針對(duì)具體問題制定工作方案,，結(jié)合本地實(shí)際周密組織實(shí)施,，確?！伴L(zhǎng)久不變”政策落實(shí)、承包延期平穩(wěn)過渡,，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定,。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，主動(dòng)支持配合,，形成工作合力,，健全齊抓共管的工作機(jī)制，維護(hù)好,、實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利,，保證農(nóng)村長(zhǎng)治久安。

延伸閱讀：

農(nóng)村土地承包權(quán)延長(zhǎng)有利于促進(jìn)完全城鎮(zhèn)化

2019年11月26日,，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》，提出在農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長(zhǎng)三十年,，以充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益,。此次“意見”進(jìn)一步明確了十九大確認(rèn)的保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?cè)瓌t，基本保持二輪承包人地關(guān)系不變,，除了特殊情況外不得將承包地打亂重分,。“意見”為即將到期的二輪農(nóng)地承包后如何處理農(nóng)村土地給出了指引,，在當(dāng)前形勢(shì)下意義重大,。

我國(guó)農(nóng)村土地自1978年包產(chǎn)到戶后由于明確了收益權(quán)而提高了生產(chǎn)力，并且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高解放了大批勞動(dòng)力進(jìn)入城市,，帶動(dòng)城市化和推進(jìn)了后來的戶籍制度改革,。近年推進(jìn)土地確權(quán)并延長(zhǎng)承包，也和國(guó)家的戶籍制度改革以及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有關(guān),。2014年起,，國(guó)家發(fā)起新一輪戶籍改革，提出的目標(biāo)是到2020年要轉(zhuǎn)戶1億人進(jìn)城,。除了特大城市,，其他城市目前落戶門檻已經(jīng)很低?；诖媪?jī)?yōu)先原則,，為了鼓勵(lì)農(nóng)民特別是在城市的流動(dòng)人口落戶城鎮(zhèn)和擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，國(guó)家政策在這一期間推進(jìn)土地確權(quán),、延長(zhǎng)承包期并鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),，此外還取消了土地承包法規(guī)定的落戶城市收回耕地承包權(quán)的條款。

但是，從幾次調(diào)查看,，流動(dòng)人口落戶城市的意愿并未提高,，甚至有所下降。使用前幾年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的流動(dòng)人口調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),，2016年在城市的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口愿意落戶城鎮(zhèn)的比例只有33%,。不愿意落戶的最主要原因是由于“想保留土地”。筆者2017年8月在浙江和黑龍江對(duì)流動(dòng)人口的調(diào)查顯示,，不愿意落戶城鎮(zhèn)的比例也超過60%,，最大原因同樣是擔(dān)心農(nóng)村土地權(quán)益喪失。根據(jù)衛(wèi)計(jì)委的流動(dòng)人口市民化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)計(jì)算,，雖然80%的人都表示對(duì)城市生活比較滿意,，但只有16.8%的進(jìn)城農(nóng)民工愿意把戶口遷移到現(xiàn)在居住的城市?？梢哉f,，當(dāng)前農(nóng)村土地制度使個(gè)人地權(quán)不確定阻礙了徹底城市化。

基本的經(jīng)濟(jì)理論表明：產(chǎn)權(quán)明確能激勵(lì)要素長(zhǎng)期投入,、優(yōu)化要素配置并促進(jìn)效率提高,。明確個(gè)人的土地權(quán)益同樣能夠提高效率，這在國(guó)際上早有證據(jù),。比如俄羅斯私有化后土地確權(quán)提高了產(chǎn)量,。劉守英（2018）總結(jié)了多個(gè)證實(shí)長(zhǎng)期穩(wěn)定地權(quán)帶來長(zhǎng)期投資改善的研究。在我國(guó)農(nóng)村,，耕地雖然是集體所有,，但集體內(nèi)個(gè)體家戶只有有限期承包權(quán)，未來權(quán)屬并不確定,。而改革毫無疑問仍然是繼續(xù)向權(quán)利明晰方向發(fā)展,，長(zhǎng)期穩(wěn)定承包關(guān)系就是一個(gè)好的舉措。

在當(dāng)前明確農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期承包權(quán),，不會(huì)產(chǎn)生太大的負(fù)面影響,，并能夠減緩很多社會(huì)矛盾。經(jīng)過改革開放四十年快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，農(nóng)村土地收益已經(jīng)不是農(nóng)民主要收入來源,，土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)相對(duì)較小。這不同于我國(guó)改革開放初期或者更早的時(shí)候,，那時(shí)依靠耕種土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出養(yǎng)家糊口是農(nóng)村居民主要生存方式,，而平均分配耕地并且根據(jù)人口變動(dòng)適當(dāng)調(diào)整是保證農(nóng)村居民基本生存和社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。在貧窮至威脅基本生存階段,，土地分配公平性要求更突出,，效率雖然重要但只能退居其次，因此雖然土地明確長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)能夠帶來效率提高，很多貧窮國(guó)家并不能采用,。比如在上世紀(jì)80年代，美國(guó)和歐洲的海外援助機(jī)構(gòu)認(rèn)為,，非洲當(dāng)時(shí)不明確土地產(chǎn)權(quán),、由農(nóng)村長(zhǎng)老靈活分配的做法，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下,，因此要求非洲國(guó)家把土地使用權(quán)全部明確分配給農(nóng)民,。但明確長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)將帶來短期調(diào)整靈活性喪失，失去對(duì)于突發(fā)事件（如大規(guī)模瘟疫死亡）的應(yīng)對(duì)能力,，因此農(nóng)民堅(jiān)決反對(duì),，最終也只能維持傳統(tǒng)分配方式。而對(duì)于我國(guó),，2016年第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重已經(jīng)只有8.6%,，農(nóng)村居民經(jīng)營(yíng)性收入只占可支配收入的38%。純務(wù)農(nóng)收入占比更是只有20%左右,。蔡昉（2018）估算我國(guó)調(diào)整后第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)占比只有18.3%,。這些較小的數(shù)字意味著，延長(zhǎng)承包權(quán)即使對(duì)二輪內(nèi)新生人群有一定不公平,，但仍然不會(huì)有太大影響,，因?yàn)檗r(nóng)村人口對(duì)土地依賴程度已經(jīng)大幅下降，年輕人口更是如此,。

1993-1998年是二輪承包開始階段,，預(yù)計(jì)2023-2028年將到期并開始三輪承包。在第一輪和第二輪土地承包時(shí),，各地基本都根據(jù)人口變化對(duì)土地進(jìn)行了重新劃分,，甚至在承包期內(nèi)還有不少地區(qū)進(jìn)行土地調(diào)整，因此形成了三輪對(duì)耕地重新劃分再承包的預(yù)期,。筆者對(duì)各地的調(diào)查都顯示：官員,、農(nóng)民和學(xué)者此前對(duì)延長(zhǎng)30年承包的認(rèn)識(shí)并不相同，大多數(shù)認(rèn)為第二輪承包到期,，會(huì)根據(jù)人口狀況重新劃分耕地或進(jìn)行其他改革,。而此輪明確的延長(zhǎng)承包期，對(duì)于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和合理過渡提供了依據(jù),。

同時(shí)也要看到,，延長(zhǎng)現(xiàn)有農(nóng)戶承包權(quán)之外，還應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng),。由于分散且固化的承包權(quán)可能對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來更多壁壘，一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行集體股份化試點(diǎn)，并取得了較好經(jīng)驗(yàn),。根據(jù)筆者的調(diào)查,，上海松江、成都崇州,、貴州塘約等代表性的耕地制度試點(diǎn)改革地區(qū)有共同之處,，主要就是做強(qiáng)做實(shí)集體所有權(quán)。顧名思義,，集體所有就是所有集體組織成員共有,。在試點(diǎn)改革之前，這種所有權(quán)并未落實(shí)到家戶層面,，只是在承包權(quán)上有所體現(xiàn),，可以無地租的條件下獲得土地承包收益。但是承包權(quán)畢竟與所有權(quán)不同,，只是一種用益物權(quán),，隨著身份變動(dòng)可能喪失資格。將集體資產(chǎn)股份化相當(dāng)于認(rèn)可集體所有,，但在所有權(quán)上也一定程度落實(shí)到家戶,，這是一個(gè)進(jìn)步。試點(diǎn)地區(qū)第二個(gè)特點(diǎn)就是做強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán),。土地歸集體統(tǒng)一調(diào)配有利于大規(guī)模經(jīng)營(yíng),，因?yàn)橐鈭D大規(guī)模種植土地的經(jīng)營(yíng)者只需要和集體談判確定經(jīng)營(yíng)面積、成本,、位置,、期限等，而不需挨家挨戶談判,，這大大降低交易成本,，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和長(zhǎng)期投資。在做實(shí)集體所有權(quán)和加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí),，承包權(quán)主要體現(xiàn)了獲取股份分紅或地租的權(quán)利,。2016年12月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》已經(jīng)提出：“著力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”,。對(duì)農(nóng)村耕地,，明確承包權(quán)、股份化做實(shí)集體所有權(quán),、加強(qiáng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是未來最值得考慮的方向,。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員  孫文凱）