制度的優(yōu)勢(shì)和治理的短板，在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大事件的時(shí)候，往往體現(xiàn)得更加充分。在此次疫情防控總體戰(zhàn)中，基層作為聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線(xiàn)，經(jīng)歷了一場(chǎng)治理體系和治理能力的大考。其中有哪些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？基層治理能從抗擊疫情中學(xué)到什么？圍繞這些話(huà)題，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師呂德文給出了解答。

一、實(shí)打?qū)嵏罕姶蚪坏溃幚硪呻y問(wèn)題，這是真正意義上的基層淬煉

問(wèn)：在抗疫過(guò)程中，有哪些基層治理的創(chuàng)新之舉讓您印象深刻？

2月10日，下沉到德望社區(qū)的武漢市園林局職工楊麗青在調(diào)試播放防疫事項(xiàng)的擴(kuò)音喇叭。新華社記者 李賀 攝

呂德文：我印象最深的是機(jī)關(guān)干部下沉一線(xiàn)，支援基層疫情防控。沒(méi)有增加治理資源，把干部下沉下去，統(tǒng)一編入街道社區(qū)工作隊(duì)，與社區(qū)工作人員一起參與消殺、給孤寡老人送菜、測(cè)量體溫等工作，這樣一來(lái)把基層工作做扎實(shí)了。對(duì)于下沉干部來(lái)說(shuō)，你實(shí)打?qū)嵏罕姶蚪坏溃幚硪呻y問(wèn)題，這是真正意義上的基層淬煉。

問(wèn)：干部下沉在抗疫中發(fā)揮了作用，這種戰(zhàn)時(shí)機(jī)制對(duì)于提高基層治理能力有什么啟發(fā)呢？在日常狀態(tài)下，是不是也有必要讓我們的治理體系進(jìn)一步下沉？

呂德文：下沉是基層治理改革的方向。治理重心下沉，意味著權(quán)力、資源也要下沉。在這些方面，各地做得還不夠。往往是事情下去了，權(quán)力還在上面。基層表面上有了做事的權(quán)力，也有做事的資源，但受到了方方面面的諸多限制。簡(jiǎn)單而言，上級(jí)只是下沉了責(zé)任，但并沒(méi)有賦予基層足夠的自主空間。

二、疫情倒逼街道、社區(qū)用一件件事情把群眾組織起來(lái)

問(wèn)：街道、社區(qū)和居民日常聯(lián)系相對(duì)松散，抗疫期間個(gè)別地方出現(xiàn)組織動(dòng)員群眾不夠的現(xiàn)象。有分析認(rèn)為，相較農(nóng)村，城市主要是一個(gè)陌生人社會(huì)，人們的原子化程度更高，這導(dǎo)致城市基層社區(qū)的整合和動(dòng)員能力天然較弱。您怎么看？

呂德文：城市看上去是原子化的，但要組織起來(lái)也并不困難。問(wèn)題是，街道社區(qū)跟群眾之間關(guān)系太薄弱。社區(qū)原來(lái)是做群眾工作的，現(xiàn)在基本上變成了承接行政任務(wù)，平時(shí)主要跟特殊群體打交道，比如低保戶(hù)、殘疾人、流動(dòng)人口等。百分之八十的居民平常跟社區(qū)基本沒(méi)什么接觸，社區(qū)干部對(duì)群眾也并不熟悉。加上這次病毒傳染性很強(qiáng)，大家都不敢接觸。在這種情況下，突然之間要求街道社區(qū)跟老百姓打交道，一些問(wèn)題就暴露出來(lái)。

2月9日，武漢市武昌區(qū)首義路街大東門(mén)社區(qū)為部分困難居民免費(fèi)提供蔬菜供應(yīng)。新華社記者 程敏 攝

但是，疫情也倒逼街道和社區(qū)組織群眾。比如一些社區(qū)以樓棟為單元建微信群，網(wǎng)格員當(dāng)群主，大家一起團(tuán)購(gòu)蔬菜。總之有很多類(lèi)似的切入點(diǎn)，通過(guò)一件件具體的事把群眾組織起來(lái)。基層干部和群眾彼此熟悉了，建三、立起了聯(lián)系，組織力、凝聚力就會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，將來(lái)都會(huì)轉(zhuǎn)化成治理能力。

問(wèn)：相較于服務(wù)群眾，您為什么格外看重組織和動(dòng)員群眾？

呂德文：我們團(tuán)隊(duì)賀雪峰教授分析提出，基層治理有三重境界。第一重是提供服務(wù)，簡(jiǎn)單講就是投入人投入資源，把錢(qián)花下去把事做成，多一件事就多配幾個(gè)人。投入的資源增加了，但治理能力并沒(méi)有增加。第二重是通過(guò)做事提升了基層治理能力。比如抗擊“非典”時(shí)有些基層搞過(guò)應(yīng)急管理，有些應(yīng)急能力留了下來(lái)，這次就用上了。沒(méi)有新增加資源，或者新增加很少，但把新發(fā)生的事情辦得很漂亮，整個(gè)治理能力提升了。還有一種，治理能力是通過(guò)體制機(jī)制的改革實(shí)現(xiàn)。合理配置資源，辦事效率提升了。比如北京這兩年推行的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，沒(méi)有增加多少資源，但解決了一些長(zhǎng)期積累下來(lái)的疑難雜癥。第三重境界是群眾自治。群眾的主體性被激活了，可以進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)。我們一定要善于組織群眾、動(dòng)員群眾、宣傳群眾、教育群眾，不能搞包辦代替，把群眾工作變成替群眾做工作。

四、要讓基層干部有更大的自主空間

問(wèn)：怎樣讓基層干部真正和群眾融為一體，而不是陷于報(bào)表、時(shí)效的硬壓力呢？

呂德文：現(xiàn)在的街道和社區(qū)，很像是一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。做什么，怎么做，都是上級(jí)設(shè)定，做事的資源也是上級(jí)給的，做成什么樣也是由上級(jí)來(lái)評(píng)判。它們自主空間很小。只能是上面讓干什么就干什么，沒(méi)有時(shí)間和精力去做群眾工作。農(nóng)村也存在類(lèi)似問(wèn)題。比如現(xiàn)在有的地方要求村干部坐班，在村一級(jí)設(shè)服務(wù)中心，表面上似乎方便了群眾，但實(shí)際上弱化了基層治理能力。

村鄉(xiāng)一級(jí)，主要跟老百姓打交道，你很難規(guī)定他們就得怎么怎么樣。在制度設(shè)計(jì)上不能給他們太多的條條框框，要讓他們有更大空間。其實(shí)基層是有積極性的，上級(jí)只需要給基層更大的自主權(quán)，把它當(dāng)成一個(gè)有自主性的治理單元。基層干部最清楚他們需要做什么。

五、疫情防控指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組，這樣的組織形式促進(jìn)了治理共同體

問(wèn)：抗疫過(guò)程中，我們也看到了一些發(fā)揮重要作用的組織形式，比如疫情防控指揮部，您對(duì)此怎么認(rèn)識(shí)？

呂德文：我們黨有科學(xué)嚴(yán)密的組織體系，黨的組織深入到社會(huì)每一個(gè)角落，全黨圍繞中央形成統(tǒng)一整體，上下一心、步調(diào)一致。關(guān)鍵時(shí)期，能夠把各方面資源迅速集中起來(lái)。比如武漢保衛(wèi)戰(zhàn)，集中了方方面面的資源，還發(fā)動(dòng)了志愿者。制度設(shè)計(jì)上我們也有比較成熟的模式，比如疫情防控指揮部。脫貧攻堅(jiān)也是成立指揮部。只要有重點(diǎn)工作，就可以用這種機(jī)制，集中力量辦大事。這是我們的制度優(yōu)越性所在。

問(wèn)：面對(duì)突如其來(lái)的疫情，像領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部這樣的組織形式，它的特點(diǎn)和價(jià)值是什么呢？

呂德文：學(xué)術(shù)界有“無(wú)縫隙政府”的概念，所謂“無(wú)縫隙”，是指一種彈性的、靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的、跨功能的、效率高的組織形態(tài)。政府部門(mén)之間有縫隙是常態(tài)，否則就不會(huì)分部門(mén)了。但在抗疫過(guò)程中，條塊之間、條條之間，這種“縫隙”實(shí)際上彌合了很多。雖然各個(gè)部門(mén)職能不一樣，但大家都在同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部里共同做事，比如有的在物資保障組，有的在醫(yī)療救治組。在這個(gè)治理共同體內(nèi)部，所有的事情，商量協(xié)調(diào)起來(lái)效率更高。這樣就對(duì)組織資源進(jìn)行了更為充分的動(dòng)員，正式的治理機(jī)制和非正式的治理機(jī)制也相互配合。當(dāng)然，這種治理共同體，也是在共同磨合和戰(zhàn)斗的過(guò)程中形成的。所以你看到了抗疫后期，前期出現(xiàn)的一些推諉扯皮的現(xiàn)象基本上就很少見(jiàn)到了。

六、基層應(yīng)急體制建設(shè)在制度上仍有短板

問(wèn)：在此次疫情防控總體戰(zhàn)中，基層干部發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用。同時(shí)，抗疫期間發(fā)生的一些事件，也與基層治理相關(guān)。您怎么看待疫情給基層治理帶來(lái)的這場(chǎng)“摸底考”？

呂德文：我跟武漢基層干部接觸較多。這些干部或多或少受到過(guò)一些委屈，要么受到過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)，要么遭遇過(guò)群眾的不理解，但是他們沒(méi)有撂挑子。將近2個(gè)多月，大部分街道社區(qū)干部一直堅(jiān)守在一線(xiàn)。他們不能回家也不敢回家。不能回家是因?yàn)殡S時(shí)有事；不敢回家是因?yàn)槠綍r(shí)在社區(qū)暴露，害怕傳染給家人。我們非常幸運(yùn)的是有這樣一支忠誠(chéng)能干、樂(lè)于奉獻(xiàn)的基層干部隊(duì)伍。疫情當(dāng)前，他們都堅(jiān)持下來(lái)了。這讓我特別感動(dòng)。

當(dāng)然，這場(chǎng)“摸底考”也“摸”出了基層治理中的一些短板。其中有兩個(gè)重要原因。第一，無(wú)論是社區(qū)還是街道，其行政人員的配備，工作機(jī)制的配置，都是按照常規(guī)狀態(tài)設(shè)計(jì)的。面對(duì)如此重大突發(fā)的疫情沖擊，從常規(guī)狀態(tài)突然轉(zhuǎn)換到一個(gè)全新的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)并不容易。第二，在我國(guó)應(yīng)急法律、行政法規(guī)等規(guī)定中，基層應(yīng)急體制建設(shè)有很大空白。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》兩部法律未涉及基層組織應(yīng)急措施、保障和權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。《傳染病防治法》規(guī)定基層組織應(yīng)急措施和保障，但也仍有待健全。其他相關(guān)的國(guó)家應(yīng)急行政規(guī)章雖涵蓋基層組織應(yīng)急體制建設(shè)的內(nèi)容，但主要停留在制度規(guī)劃目標(biāo)層面，并未給基層組織提供應(yīng)急預(yù)案的指引模板、應(yīng)急操作的基本程序，也未將培訓(xùn)演練及應(yīng)急物資儲(chǔ)備納入基層組織職責(zé)范圍。