制度的優(yōu)勢(shì)和治理的短板,，在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大事件的時(shí)候,，往往體現(xiàn)得更加充分。在此次疫情防控總體戰(zhàn)中,，基層作為聯(lián)防聯(lián)控,、群防群治的第一線,，經(jīng)歷了一場(chǎng)治理體系和治理能力的大考。其中有哪些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),？基層治理能從抗擊疫情中學(xué)到什么,？圍繞這些話題，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員,、博士生導(dǎo)師呂德文給出了解答,。

一、實(shí)打?qū)嵏罕姶蚪坏?，處理疑難問(wèn)題,，這是真正意義上的基層淬煉

問(wèn)：在抗疫過(guò)程中，有哪些基層治理的創(chuàng)新之舉讓您印象深刻,？

2月10日,，下沉到德望社區(qū)的武漢市園林局職工楊麗青在調(diào)試播放防疫事項(xiàng)的擴(kuò)音喇叭。新華社記者 李賀 攝

呂德文：我印象最深的是機(jī)關(guān)干部下沉一線,，支援基層疫情防控,。沒(méi)有增加治理資源，把干部下沉下去,，統(tǒng)一編入街道社區(qū)工作隊(duì),，與社區(qū)工作人員一起參與消殺、給孤寡老人送菜,、測(cè)量體溫等工作,，這樣一來(lái)把基層工作做扎實(shí)了。對(duì)于下沉干部來(lái)說(shuō),，你實(shí)打?qū)嵏罕姶蚪坏?，處理疑難問(wèn)題，這是真正意義上的基層淬煉,。

問(wèn)：干部下沉在抗疫中發(fā)揮了作用,，這種戰(zhàn)時(shí)機(jī)制對(duì)于提高基層治理能力有什么啟發(fā)呢？在日常狀態(tài)下,，是不是也有必要讓我們的治理體系進(jìn)一步下沉,？

呂德文：下沉是基層治理改革的方向。治理重心下沉,，意味著權(quán)力,、資源也要下沉。在這些方面,，各地做得還不夠,。往往是事情下去了，權(quán)力還在上面?；鶎颖砻嫔嫌辛俗鍪碌臋?quán)力,，也有做事的資源,，但受到了方方面面的諸多限制,。簡(jiǎn)單而言，上級(jí)只是下沉了責(zé)任,，但并沒(méi)有賦予基層足夠的自主空間,。

二、疫情倒逼街道,、社區(qū)用一件件事情把群眾組織起來(lái)

問(wèn)：街道,、社區(qū)和居民日常聯(lián)系相對(duì)松散，抗疫期間個(gè)別地方出現(xiàn)組織動(dòng)員群眾不夠的現(xiàn)象,。有分析認(rèn)為,，相較農(nóng)村，城市主要是一個(gè)陌生人社會(huì),，人們的原子化程度更高,，這導(dǎo)致城市基層社區(qū)的整合和動(dòng)員能力天然較弱。您怎么看,？

呂德文：城市看上去是原子化的,，但要組織起來(lái)也并不困難。問(wèn)題是,，街道社區(qū)跟群眾之間關(guān)系太薄弱,。社區(qū)原來(lái)是做群眾工作的，現(xiàn)在基本上變成了承接行政任務(wù),，平時(shí)主要跟特殊群體打交道,，比如低保戶(hù)、殘疾人,、流動(dòng)人口等,。百分之八十的居民平常跟社區(qū)基本沒(méi)什么接觸，社區(qū)干部對(duì)群眾也并不熟悉,。加上這次病毒傳染性很強(qiáng),，大家都不敢接觸。在這種情況下,，突然之間要求街道社區(qū)跟老百姓打交道,，一些問(wèn)題就暴露出來(lái)。

2月9日,，武漢市武昌區(qū)首義路街大東門(mén)社區(qū)為部分困難居民免費(fèi)提供蔬菜供應(yīng),。新華社記者 程敏 攝

但是，疫情也倒逼街道和社區(qū)組織群眾。比如一些社區(qū)以樓棟為單元建微信群,，網(wǎng)格員當(dāng)群主,，大家一起團(tuán)購(gòu)蔬菜?？傊泻芏囝?lèi)似的切入點(diǎn),，通過(guò)一件件具體的事把群眾組織起來(lái)。基層干部和群眾彼此熟悉了,，建三,、立起了聯(lián)系，組織力,、凝聚力就會(huì)越來(lái)越強(qiáng),，將來(lái)都會(huì)轉(zhuǎn)化成治理能力。

問(wèn)：相較于服務(wù)群眾,，您為什么格外看重組織和動(dòng)員群眾,？

呂德文：我們團(tuán)隊(duì)賀雪峰教授分析提出，基層治理有三重境界,。第一重是提供服務(wù),，簡(jiǎn)單講就是投入人投入資源，把錢(qián)花下去把事做成,，多一件事就多配幾個(gè)人,。投入的資源增加了，但治理能力并沒(méi)有增加,。第二重是通過(guò)做事提升了基層治理能力,。比如抗擊“非典”時(shí)有些基層搞過(guò)應(yīng)急管理，有些應(yīng)急能力留了下來(lái),，這次就用上了,。沒(méi)有新增加資源，或者新增加很少,，但把新發(fā)生的事情辦得很漂亮,，整個(gè)治理能力提升了。還有一種,，治理能力是通過(guò)體制機(jī)制的改革實(shí)現(xiàn),。合理配置資源，辦事效率提升了,。比如北京這兩年推行的“街鄉(xiāng)吹哨,、部門(mén)報(bào)到”，沒(méi)有增加多少資源,，但解決了一些長(zhǎng)期積累下來(lái)的疑難雜癥,。第三重境界是群眾自治,。群眾的主體性被激活了，可以進(jìn)行自我教育,、自我管理,、自我服務(wù)。我們一定要善于組織群眾,、動(dòng)員群眾,、宣傳群眾、教育群眾,，不能搞包辦代替,，把群眾工作變成替群眾做工作,。

四,、要讓基層干部有更大的自主空間

問(wèn)：怎樣讓基層干部真正和群眾融為一體，而不是陷于報(bào)表,、時(shí)效的硬壓力呢,？

呂德文：現(xiàn)在的街道和社區(qū)，很像是一個(gè)派出機(jī)構(gòu),。做什么,，怎么做，都是上級(jí)設(shè)定,，做事的資源也是上級(jí)給的,，做成什么樣也是由上級(jí)來(lái)評(píng)判。它們自主空間很小,。只能是上面讓干什么就干什么,，沒(méi)有時(shí)間和精力去做群眾工作。農(nóng)村也存在類(lèi)似問(wèn)題,。比如現(xiàn)在有的地方要求村干部坐班,，在村一級(jí)設(shè)服務(wù)中心，表面上似乎方便了群眾,，但實(shí)際上弱化了基層治理能力,。

村鄉(xiāng)一級(jí)，主要跟老百姓打交道,，你很難規(guī)定他們就得怎么怎么樣,。在制度設(shè)計(jì)上不能給他們太多的條條框框，要讓他們有更大空間,。其實(shí)基層是有積極性的,，上級(jí)只需要給基層更大的自主權(quán)，把它當(dāng)成一個(gè)有自主性的治理單元,?；鶎痈刹孔钋宄麄冃枰鍪裁?。

五、疫情防控指揮部,、領(lǐng)導(dǎo)小組,，這樣的組織形式促進(jìn)了治理共同體

問(wèn)：抗疫過(guò)程中，我們也看到了一些發(fā)揮重要作用的組織形式,，比如疫情防控指揮部,，您對(duì)此怎么認(rèn)識(shí)？

呂德文：我們黨有科學(xué)嚴(yán)密的組織體系,，黨的組織深入到社會(huì)每一個(gè)角落,，全黨圍繞中央形成統(tǒng)一整體，上下一心,、步調(diào)一致,。關(guān)鍵時(shí)期，能夠把各方面資源迅速集中起來(lái),。比如武漢保衛(wèi)戰(zhàn),，集中了方方面面的資源，還發(fā)動(dòng)了志愿者,。制度設(shè)計(jì)上我們也有比較成熟的模式,，比如疫情防控指揮部。脫貧攻堅(jiān)也是成立指揮部,。只要有重點(diǎn)工作,，就可以用這種機(jī)制，集中力量辦大事,。這是我們的制度優(yōu)越性所在,。

問(wèn)：面對(duì)突如其來(lái)的疫情，像領(lǐng)導(dǎo)小組,、指揮部這樣的組織形式,，它的特點(diǎn)和價(jià)值是什么呢？

呂德文：學(xué)術(shù)界有“無(wú)縫隙政府”的概念,，所謂“無(wú)縫隙”,，是指一種彈性的、靈活的,、適應(yīng)性強(qiáng)的,、跨功能的、效率高的組織形態(tài),。政府部門(mén)之間有縫隙是常態(tài),，否則就不會(huì)分部門(mén)了。但在抗疫過(guò)程中,，條塊之間,、條條之間,，這種“縫隙”實(shí)際上彌合了很多。雖然各個(gè)部門(mén)職能不一樣,，但大家都在同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部里共同做事,，比如有的在物資保障組，有的在醫(yī)療救治組,。在這個(gè)治理共同體內(nèi)部,，所有的事情，商量協(xié)調(diào)起來(lái)效率更高,。這樣就對(duì)組織資源進(jìn)行了更為充分的動(dòng)員,，正式的治理機(jī)制和非正式的治理機(jī)制也相互配合。當(dāng)然,，這種治理共同體,，也是在共同磨合和戰(zhàn)斗的過(guò)程中形成的。所以你看到了抗疫后期,，前期出現(xiàn)的一些推諉扯皮的現(xiàn)象基本上就很少見(jiàn)到了,。

六,、基層應(yīng)急體制建設(shè)在制度上仍有短板

問(wèn)：在此次疫情防控總體戰(zhàn)中,，基層干部發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用。同時(shí),，抗疫期間發(fā)生的一些事件,，也與基層治理相關(guān)。您怎么看待疫情給基層治理帶來(lái)的這場(chǎng)“摸底考”,？

呂德文：我跟武漢基層干部接觸較多,。這些干部或多或少受到過(guò)一些委屈，要么受到過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng),，要么遭遇過(guò)群眾的不理解,，但是他們沒(méi)有撂挑子。將近2個(gè)多月,，大部分街道社區(qū)干部一直堅(jiān)守在一線,。他們不能回家也不敢回家。不能回家是因?yàn)殡S時(shí)有事,；不敢回家是因?yàn)槠綍r(shí)在社區(qū)暴露,，害怕傳染給家人。我們非常幸運(yùn)的是有這樣一支忠誠(chéng)能干,、樂(lè)于奉獻(xiàn)的基層干部隊(duì)伍,。疫情當(dāng)前，他們都堅(jiān)持下來(lái)了,。這讓我特別感動(dòng),。

當(dāng)然,，這場(chǎng)“摸底考”也“摸”出了基層治理中的一些短板。其中有兩個(gè)重要原因,。第一,，無(wú)論是社區(qū)還是街道，其行政人員的配備,，工作機(jī)制的配置,，都是按照常規(guī)狀態(tài)設(shè)計(jì)的。面對(duì)如此重大突發(fā)的疫情沖擊,，從常規(guī)狀態(tài)突然轉(zhuǎn)換到一個(gè)全新的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)并不容易,。第二，在我國(guó)應(yīng)急法律,、行政法規(guī)等規(guī)定中,，基層應(yīng)急體制建設(shè)有很大空白。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》兩部法律未涉及基層組織應(yīng)急措施,、保障和權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,。《傳染病防治法》規(guī)定基層組織應(yīng)急措施和保障,，但也仍有待健全,。其他相關(guān)的國(guó)家應(yīng)急行政規(guī)章雖涵蓋基層組織應(yīng)急體制建設(shè)的內(nèi)容，但主要停留在制度規(guī)劃目標(biāo)層面,，并未給基層組織提供應(yīng)急預(yù)案的指引模板,、應(yīng)急操作的基本程序，也未將培訓(xùn)演練及應(yīng)急物資儲(chǔ)備納入基層組織職責(zé)范圍,。