北京市今年4月發(fā)布重磅消息：已在全市規(guī)劃132平方公里“戰(zhàn)略留白”用地,，并以市政府文件形式出臺(tái)了管理辦法，原則上2035年前不予啟用,。

2017年,，黨中央、國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》,，明確提出“減量發(fā)展”要求,，確定了人口總量上限、生態(tài)控制線,、城市開發(fā)邊界三條紅線,。其中要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減量,，包括堅(jiān)守建設(shè)用地規(guī)模底線,，嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用,。

北京戰(zhàn)略留白之策,，為落實(shí)總體規(guī)劃提供戰(zhàn)略支撐，給城市長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留高質(zhì)量發(fā)展空間,，助力超大城市可持續(xù)發(fā)展,。

戰(zhàn)略留白為首都長遠(yuǎn)發(fā)展留空間

戰(zhàn)略留白是在未來發(fā)展的時(shí)間軸上提前預(yù)留和凍結(jié)一部分用地,，以期在規(guī)劃遠(yuǎn)期能夠在城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)保留更多的藍(lán)綠空間和非建設(shè)用地，一方面為國家級(jí)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目提供更多選址可能,，另一方面增加貼近市民生活的生態(tài)休閑和康體游憩功能,。

戰(zhàn)略留白為保障中央功能、強(qiáng)化首都功能做好戰(zhàn)略預(yù)留,。北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)主任張維對(duì)《瞭望》新聞周刊記者表示,，北京以世界眼光謀劃首都發(fā)展，在城市重要節(jié)點(diǎn)和軸線關(guān)鍵位置上,，為服務(wù)首都城市戰(zhàn)略定位,，即全國政治中心、文化中心,、國際交往中心,、科技創(chuàng)新中心，預(yù)留具有戰(zhàn)略意義的空間,。

南中軸上的留白就是為首都城市戰(zhàn)略定位服務(wù)的一個(gè)縮影,。北京規(guī)劃在豐臺(tái)區(qū)南中軸區(qū)域預(yù)留約5平方公里戰(zhàn)略留白用地，向南在大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)預(yù)留約15平方公里戰(zhàn)略留白，結(jié)合南苑濕地森林公園等大尺度綠化建設(shè),，將強(qiáng)化和重塑南中軸的空間秩序,，促進(jìn)北京地區(qū)南北均衡發(fā)展。

從景山公園拍攝的北京中軸線（5月26日攝） 鞠煥宗攝

戰(zhàn)略留白為重點(diǎn)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新孵化和待轉(zhuǎn)型地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)進(jìn)行控制和預(yù)留。北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)副主任楊浚告訴本刊記者,，考慮到產(chǎn)業(yè)培育,、成長及功能區(qū)的建設(shè)周期，在重點(diǎn)功能區(qū)周邊劃定留白區(qū)域,，進(jìn)行土地預(yù)控管理,，可為高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間資源。同時(shí),，對(duì)一部分待轉(zhuǎn)型,、待騰退區(qū)域提前進(jìn)行管制干預(yù)，待轉(zhuǎn)型升級(jí)政策和實(shí)施路徑清晰之后再啟用實(shí)施,，“這樣可以規(guī)避難以挽回的短視決策”,。

《瞭望》記者日前在調(diào)研中了解到，北京城市副中心文化旅游區(qū)在環(huán)球主題公園中部,、南側(cè),、西側(cè)及東北側(cè)，共規(guī)劃約73公頃戰(zhàn)略留白用地,。未來規(guī)劃承接環(huán)球影城外溢的產(chǎn)業(yè)需求,，以及向東與張家灣古鎮(zhèn)和張家灣設(shè)計(jì)小鎮(zhèn)，向南與臺(tái)湖演藝小鎮(zhèn),，形成北京城市副中心南部的一條文創(chuàng)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)帶,。該戰(zhàn)略留白用地將在圍繞環(huán)球影城的文創(chuàng)科創(chuàng)功能達(dá)到一定規(guī)模后再適時(shí)啟用。

戰(zhàn)略留白為提升和改善人居環(huán)境品質(zhì)主動(dòng)調(diào)控空間布局和用地結(jié)構(gòu),，同時(shí)有助于提高城市承載力和容錯(cuò)率,。張維表示，近年來,，北京以拆除違法建設(shè)和疏解非首都功能為主要抓手,，騰籠換鳥,、調(diào)整結(jié)構(gòu),，疏解釋放出的空間資源，除了優(yōu)先補(bǔ)足群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施之外,，其余按照“先白后綠,、非白即綠、亦白亦綠”的思路進(jìn)行處理,。

傳統(tǒng)城市規(guī)劃傾向于提前“把指標(biāo)用滿,、把用地鋪滿,、把白地占滿”?！盁o論是著眼當(dāng)前發(fā)生的新冠肺炎疫情等重大突發(fā)情況,，還是回顧北京城市規(guī)劃發(fā)展的歷史，都證明劃定比例合適的留白,，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展預(yù)留彈性空間,，有助于提高城市承載力和容錯(cuò)率，對(duì)首都而言意義深遠(yuǎn),?！睆埦S說。

立足“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo),，推進(jìn)戰(zhàn)略留白

作為全國首個(gè)實(shí)施減量發(fā)展的城市,，北京現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地要從高峰的2945平方公里，到2020年底減量到2860平方公里,，2035年減少到2760平方公里,。戰(zhàn)略留白是在用地規(guī)模減量基礎(chǔ)上，再預(yù)留132平方公里,。

張維表示,，雖然總規(guī)的規(guī)劃期是到2035年，但戰(zhàn)略留白還要著眼2050年,，立足更長遠(yuǎn)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo),。“2035年藍(lán)圖,，要給第二個(gè)百年預(yù)留空間,，這體現(xiàn)了北京市委市政府更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！睆埦S說,。

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長石曉冬在接受本刊記者采訪時(shí)算了一筆賬，132平方公里的戰(zhàn)略留白空間,，是首都功能核心區(qū)東城區(qū)和西城區(qū)總面積的1.4倍,，與卡塔爾首都多哈面積相當(dāng)，約等于六分之一個(gè)紐約,、十二分之一個(gè)倫敦,。他表示，特別是新版總規(guī)中,，中央并沒有要求北京市進(jìn)行戰(zhàn)略留白,，但寸土寸金的北京能主動(dòng)抑制土地開發(fā)沖動(dòng)，“一屆黨委政府把后幾屆的發(fā)展用地留下來，以期為落實(shí)國家級(jí)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目等重要目標(biāo)提供選址可能,，這種政績觀說易行難,，體現(xiàn)了北京市委市政府的擔(dān)當(dāng)和決心”。

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授林堅(jiān)介紹,，任何一個(gè)超大城市的發(fā)展,，都需要在“謀定而后動(dòng)”和“未定則先不動(dòng)”之間尋求平衡、做出選擇,。新時(shí)代新的發(fā)展理念和自然環(huán)境的硬約束,，越來越對(duì)“攤大餅”式粗放發(fā)展敲響了警鐘。擺脫這種發(fā)展慣性,，主動(dòng)向集約節(jié)約高效發(fā)展轉(zhuǎn)型,，成為未來城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

北京市委書記蔡奇表示,，減量發(fā)展不是減少發(fā)展,，而是通過減重、減負(fù)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展,、高質(zhì)量發(fā)展,、可持續(xù)發(fā)展。減量發(fā)展,、綠色發(fā)展,、創(chuàng)新發(fā)展，成為首都追求高質(zhì)量發(fā)展的鮮明特征,。

數(shù)據(jù)顯示,，北京市提出減量發(fā)展戰(zhàn)略以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模連續(xù)兩年下降,，減量約64平方公里,，但全員勞動(dòng)生產(chǎn)率卻從2017年人均22.7萬元提高到2019年人均26萬元以上。

以歷史耐心和戰(zhàn)略定力“啃硬骨頭”

與一般的“規(guī)劃留白”不同,，北京所執(zhí)行的是“現(xiàn)狀減量”之后進(jìn)一步減量“留白”規(guī)劃建設(shè)用地,，張維形象比喻，這相當(dāng)于從各區(qū)已經(jīng)允許開發(fā)建設(shè)的盤子里“割肉”,，難度之大可想而知,。

作為政府職能部門負(fù)責(zé)人，張維坦言,，留白戰(zhàn)略的制定和推進(jìn)也曾面臨很大壓力,。“減量留白的指標(biāo)任務(wù),，要落實(shí)到北京十六個(gè)區(qū),，落實(shí)到每一個(gè)地塊上，為此我們和各區(qū)先后磋商討論了6輪,、歷時(shí)一年半,。”最終的劃定方案,，是市區(qū)之間反復(fù)磨合的結(jié)果,，既體現(xiàn)了規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，也具備規(guī)劃實(shí)施的可操作性,。為了防止各區(qū)減少用地,、轉(zhuǎn)而提高容積率的增量發(fā)展沖動(dòng)，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)還對(duì)留白用地上的規(guī)劃建筑規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃預(yù)控,，從而實(shí)現(xiàn)留白用地和建筑規(guī)?！半p控”管理。

改革爭在朝夕,，落實(shí)難在方寸,。張維表示，中央強(qiáng)調(diào)規(guī)劃上不作為,，也是最大的失職,，規(guī)劃部門必須主動(dòng)作為。一方面,，北京不遷就現(xiàn)狀,，以前所未有的魄力，敢于向患有“疑難雜癥”的地區(qū)動(dòng)真碰硬,，劃定實(shí)地留白區(qū)域,；另一方面，不畏懼未來,，以堅(jiān)定的歷史耐心和戰(zhàn)略定力,，劃定規(guī)劃留白區(qū)域，探索了“實(shí)地留白+以綠看地”“規(guī)劃留白+減量置換”“戰(zhàn)略留白+騰退統(tǒng)籌”等新模式,。

目前,，北京規(guī)劃的132平方公里戰(zhàn)略留白用地已落實(shí)到144個(gè)地塊，其中2平方公里以上的地塊占42%,，在南中軸的南苑機(jī)場區(qū)域,、大興國際機(jī)場區(qū)域、城市副中心等重點(diǎn)區(qū)域均預(yù)留了大尺度的戰(zhàn)略留白空間,。

《瞭望》記者采訪發(fā)現(xiàn),，在短期利益與長期利益、局部利益與整體利益的考量當(dāng)中,，北京各區(qū)也主動(dòng)轉(zhuǎn)變思想觀念,。北京市房山區(qū)率先公布了分區(qū)規(guī)劃,，20平方公里的戰(zhàn)略留白面積位居各區(qū)前列。北京市房山區(qū)委書記陳清表示,，大尺度留白也為房山“厚積薄發(fā)”儲(chǔ)備了強(qiáng)勁動(dòng)力,。

號(hào)稱“一棵大樹機(jī)會(huì)價(jià)值上億元”的廣陽谷城市森林公園占地4.4公頃，位于北京市西城區(qū)菜市口大街黃金地段,。該公園建設(shè)前,，現(xiàn)場停車混亂，垃圾傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重,，僅存幾十株老樹,。

6月10日,，市民在北京廣陽谷城市森林公園休閑乘涼 鞠煥宗攝

“當(dāng)時(shí)決策作為戰(zhàn)略留白用地還是很糾結(jié)的，真是下了很大決心啊,?！北本┦形鞒菂^(qū)委書記盧映川算了一筆賬，這里原本規(guī)劃建設(shè)廣安產(chǎn)業(yè)園,，是金融街核心輻射區(qū)和重要產(chǎn)業(yè)園區(qū),。拆遷后土地成本就接近60億元，建成商業(yè)金融園區(qū)的潛在收益保守估算也在上百億元,，未來帶給區(qū)財(cái)政的年收益也將以數(shù)十億元計(jì),。“但考慮到減量發(fā)展與功能優(yōu)化賬,、生態(tài)環(huán)境保護(hù)賬,、歷史文化風(fēng)貌保護(hù)賬、居民幸福生活賬……比起蓋樓帶來的財(cái)政增長,，我們要用更大的歷史跨度審視決策,，干部要對(duì)歷史負(fù)責(zé)，對(duì)城市負(fù)責(zé),?！北R映川說。

留白只增不減,，實(shí)施更需經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)

受訪專家和業(yè)內(nèi)人士告訴記者,，戰(zhàn)略留白意義重大，特別要防止半拉子工程,，確保經(jīng)得起歷史檢驗(yàn),。

為強(qiáng)化監(jiān)管，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)提出,，

一是建立戰(zhàn)略留白資源儲(chǔ)備庫,，總量上確保只增不減,；

二是流程上形成從規(guī)劃編制到實(shí)施管理，再到監(jiān)督運(yùn)行的管理閉環(huán),；

三是監(jiān)管上將“領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)規(guī)劃用地事務(wù)留痕”制度細(xì)化落實(shí)到程序和規(guī)范中,，每年城市體檢持續(xù)跟蹤；

四是鼓勵(lì)公眾全程參與,，加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略留白用地的社會(huì)監(jiān)督。

與此同時(shí),，記者日前調(diào)研了解到,，真正把戰(zhàn)略留白規(guī)劃實(shí)施落地，還面臨不少困難,。在132平方公里戰(zhàn)略留白用地中,，尚有部分屬于存在建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)劃留白用地,，其規(guī)模約64.5平方公里,，占48%，現(xiàn)狀還有地上建筑規(guī)模約2200萬平方米,。因此,，從“規(guī)劃留白”到“實(shí)地留白”最終實(shí)現(xiàn)真正的“白”還需要經(jīng)過長期堅(jiān)持不懈的努力。

北京市規(guī)自委引導(dǎo)各區(qū)政府制定工作安排,，將對(duì)戰(zhàn)略留白用地內(nèi)建筑物,、構(gòu)筑物及相關(guān)產(chǎn)權(quán)情況進(jìn)行調(diào)查摸底、分析評(píng)估,，制定分類清理方案,，在規(guī)劃實(shí)施過程中統(tǒng)籌土地開發(fā)類項(xiàng)目和戰(zhàn)略留白用地實(shí)施，綜合考慮人員安置,、資源使用,、成本分?jǐn)偤蛯?shí)施時(shí)序，加強(qiáng)資金測算和成本管理,，尋找合理可行的實(shí)施政策和引導(dǎo)路徑,。

2019年9月25日,，北京大興國際機(jī)場正式通航 張晨霖?cái)z

記者了解到，北京市計(jì)劃將戰(zhàn)略留白實(shí)施方案納入國土空間近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃,，確保2035年前實(shí)現(xiàn)實(shí)地留白,，做到“地上物清零”和“低成本”“零成本”持有，讓留白“純度”更高,。

此外,，專家建議：

一是從宏觀層面,，把戰(zhàn)略留白之策納入相關(guān)法律，從中央層面加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo),，確保戰(zhàn)略留白用地更好服務(wù)首都功能,。在實(shí)施上也應(yīng)加強(qiáng)央地協(xié)同，對(duì)于規(guī)劃留白用地上的央企,、部隊(duì)等單位,，如南中軸規(guī)劃戰(zhàn)略留白用地上的南苑機(jī)場等，需要進(jìn)一步完善工作對(duì)接機(jī)制,，聯(lián)合發(fā)力,，推動(dòng)深層次的城市功能優(yōu)化和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二是從區(qū)域協(xié)同層面,，從京津冀協(xié)同的空間整體統(tǒng)籌戰(zhàn)略留白,。例如，北京大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)已預(yù)留了15平方公里戰(zhàn)略留白用地,，可考慮從更大區(qū)域尺度在北京大興國際機(jī)場的河北部分統(tǒng)籌規(guī)劃一定的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū),。

三是探索約束和激勵(lì)并舉，不但落實(shí)約束機(jī)制,，更要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)機(jī)制,，使各區(qū)政府更加主動(dòng)落實(shí)戰(zhàn)略留白。

張維表示,，總的來看,，戰(zhàn)略留白規(guī)劃是北京市委、市政府的高點(diǎn)部署,、長遠(yuǎn)謀劃,，這將是本屆黨委政府對(duì)首都的未來、對(duì)歷史,、對(duì)后人的貢獻(xiàn),。這不僅是一次規(guī)劃編制本身的探索實(shí)踐，也是應(yīng)對(duì)未來發(fā)展不確定性,、提升城市發(fā)展韌性的主動(dòng)嘗試,。

“相信隨著持續(xù)深入的規(guī)劃實(shí)施，戰(zhàn)略留白在時(shí)間軸上的重要性將會(huì)越來越凸顯,，切實(shí)為落實(shí)好總體規(guī)劃,、保障好減量發(fā)展打好基礎(chǔ)、做好儲(chǔ)備,、立好規(guī)矩,。”張維說,。

文/《瞭望》新聞周刊記者 駱國駿 孔祥鑫 烏夢達(dá) 趙旭