圖片來源/新華社

城鎮(zhèn)化下半程：推進(jìn)人的城市化與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

始于6月11日的北京新發(fā)地新冠肺炎疫情正在政府的有力阻擊下接近尾聲,。但通過這場疫情,，我們可能需要去思考，中國是不是已經(jīng)邁入了后城鎮(zhèn)化時代,，或者我們已經(jīng)走到了一個新的發(fā)展階段,，如果是這樣，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段以及城市發(fā)展的變局之中,，中國可持續(xù)城鎮(zhèn)化究竟有怎么樣的路徑,、動力、限制條件以及政策的邏輯,。當(dāng)我們面臨這樣一種集聚,、融合、分化,、擴(kuò)張,，每一種都會呈現(xiàn)為整個歷史長河城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的某個特定階段時，我們需要追問的是,，最終城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎樣從集聚中走向平衡,？也許通過這次疫情，中國一場城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以及引領(lǐng)城市化發(fā)展變局大戲的幕布正在徐徐拉開,。近日,，在“中國城鎮(zhèn)化下半程：資源環(huán)境約束下的消費、集聚與平衡”研討會上,，記者采訪了中國國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長,、研究員王小魯。

新城鎮(zhèn)居民市民化仍然滯后

“這次北京新發(fā)地疫情通報時大家注意到一個現(xiàn)象,，就是很多新發(fā)地附近的患者戶籍卻并不是北京市,。這凸顯出目前中國的城鎮(zhèn)化有個突出的薄弱環(huán)節(jié)，大約2.3億新城鎮(zhèn)居民即通常被稱為農(nóng)民工的這些人,，長期在城市工作但沒有戶籍,，他們中很多人缺乏醫(yī)療、養(yǎng)老,、住房等方面的保障,，子女教育也受到一些條件的限制?！蓖跣◆敱硎?，其實早在2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》就提出來，要把戶籍人口的城鎮(zhèn)化率從2012年的35%提高到2020年的45%,。2012-2019年,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率確實在提高,，到2019年已經(jīng)提高到44.4%，提高了9個百分點,，但同時發(fā)生的問題是,，常住人口的城鎮(zhèn)化率從52.6%上升到60.6%，提高了8個百分點,，也就是說戶籍人口城鎮(zhèn)化率大體上和常住人口的城鎮(zhèn)化率提高是同步的,，這兩者之差，就是沒有戶籍的常住人口目前仍然有2.27億人,，和2012年沒有多大的差別,，而當(dāng)時是2.34億，7年多過去了,，沒有戶籍的城鎮(zhèn)常住人口,，僅僅減少了幾百萬。

王小魯向記者介紹,，這2億多人在城市工作,，但社會保障的覆蓋率很低，根據(jù)國家統(tǒng)計局2014年的調(diào)查,，外出農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ系那闆r,，參加工傷保險的不到30%，參加醫(yī)療保險的只有18%,，參加養(yǎng)老保險只有16%,，參加失業(yè)保險不到10%，其他一些保險覆蓋率更低,。2014年以后,，國家統(tǒng)計局沒有繼續(xù)公布調(diào)查農(nóng)民工的參保率。根據(jù)以前的情況看,，這方面的工作進(jìn)展很慢,，目前看來，農(nóng)民工大部分沒有被社會保障覆蓋的情況仍然存在,。

王小魯表示,，這說明我們國家的城鎮(zhèn)化雖然進(jìn)展很快，但是存在見物不見人的問題,，就是怎么樣推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化,？不僅僅是建城市、蓋樓房,、征地,，更重要的是這些已經(jīng)進(jìn)城的新城鎮(zhèn)居民他們的社會保障、公共服務(wù),、安家落戶等問題。

那么，如何推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化,？

王小魯認(rèn)為,，現(xiàn)在最大的問題，是大城市對農(nóng)民工落戶條件仍然過嚴(yán),，手續(xù)過繁,，很多大城市在推進(jìn)外來人口落戶方面的進(jìn)展非常緩慢。

解決這個問題的關(guān)鍵首先是因為城市政府缺乏積極性,。這反映了一個問題,，我們官員的政績觀和激勵機(jī)制是需要改變的，因為官員們更多地是關(guān)心GDP的增長速度,，更關(guān)心的是財政收入擴(kuò)大,，但對戶籍改革，普及公共服務(wù)社會保障方面積極性不大,。所以,，我們需要考慮把政府官員政績考核和戶籍改革以及普及公共服務(wù)社會保障作為重要的政績考核指標(biāo)來設(shè)置。

其次要改革中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度,。財政轉(zhuǎn)移的數(shù)量很大,，但精準(zhǔn)性不夠，要把財政轉(zhuǎn)移支付和對地方常住人口的服務(wù)和社會保障相掛鉤,。第三是需要壓縮非必要的政府行政支出和政府投資,，政府支出從過去圍繞GDP這個中心任務(wù)轉(zhuǎn)向保障公共服務(wù)和改善民生。

部分地區(qū)合村并居嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益

王小魯認(rèn)為,，當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在的第二個問題,，是一部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中合村并居出現(xiàn)了嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益的情況。有些地方政府在城鎮(zhèn)化過程中,，為了獲取土地收入,，為了推高GDP，強(qiáng)推合村并居,，強(qiáng)拆民居,，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。這種情況,，必須盡快地制止,。建議介入調(diào)查，對于在這個過程中違法瀆職者要依法懲處,，觸犯刑律的要追究刑事責(zé)任,。上級政府官員如果把合村并居作為任務(wù)來推行，也應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任,。

王小魯強(qiáng)調(diào),，這并不是說合村并居應(yīng)該全部停止,，因為隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，很多農(nóng)村地區(qū)人口在減少,，有大量的集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地現(xiàn)在閑置起來了,，具備條件的地方可以進(jìn)行合村并居，但應(yīng)該滿足幾個方面的條件：一是合村并居的條件要合理,，要農(nóng)民自愿,。二是土地出讓或建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入歸農(nóng)民。三是轉(zhuǎn)讓要按照市場化原則進(jìn)行,，政府只幫助組織,，提供服務(wù)，不允許把合村并居作為任務(wù)來推行,。

土地制度改革滯后

十八屆三中全會《決定》中提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實行與國有土地同等入市,、同權(quán)同價,。還提出要改革和完善農(nóng)村宅基地制度，推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押,、擔(dān)保,、轉(zhuǎn)讓。

王小魯認(rèn)為,，目前在上述這些方面土地制度的改革仍然進(jìn)展緩慢,。表現(xiàn)為一是土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地仍然是通過地方政府獨家征地、獨家賣地,，這種情況推高了地價也推高了房價,，而且存在大量消耗土地資源、資源配置不合理等情況,，這是不可持續(xù)的,。農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地進(jìn)入市場仍然受到種種限制，二是土地改革沒有顯著的進(jìn)展,。國家的城鎮(zhèn)化建設(shè)在繼續(xù)進(jìn)展,，偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口在不斷減少，有大量的建設(shè)用地和宅基地閑置出來,，但是另一方面城市地區(qū)的可用土地短缺,，存在資源不匹配的情況。如果不開放土地市場,，土地資源不能得到合理利用,，城鎮(zhèn)化將會遇到阻礙，很多農(nóng)村地區(qū)或會走向衰敗,。

王小魯認(rèn)為,，需要推廣跨省的土地增減掛鉤的辦法,，鼓勵閑置的土地轉(zhuǎn)讓或者復(fù)墾，宅基地應(yīng)當(dāng)允許自愿轉(zhuǎn)讓,，指標(biāo)轉(zhuǎn)讓通過市場進(jìn)行,，嚴(yán)禁政府強(qiáng)取豪奪。土地市場要規(guī)范透明,，要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

卓賢：以都市圈化推動新型城鎮(zhèn)化

圖片來源/新華社

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部副部長卓賢認(rèn)為,，在我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化2.0階段后,，城鄉(xiāng)人口流動不再是城鎮(zhèn)化的第一動力。城鎮(zhèn)化的第一大動力變成了城鎮(zhèn)區(qū)域的擴(kuò)張,，這個占比是39.6%,。這就意味著城市化已經(jīng)進(jìn)入到以核心大城市擴(kuò)張為主要形態(tài)的都市圈化階段。在這樣的階段里,，應(yīng)該以都市圈化推動新型城鎮(zhèn)化,。

城鎮(zhèn)化2.0階段人口轉(zhuǎn)移的特征

卓賢認(rèn)為，這一時期人口的轉(zhuǎn)移還會有以下特征,。

一是城市之間的人口流動的規(guī)模增大,。這幾年三線和四線城市人口下降得比較快，二線城市以及廣州,、深圳仍然在集聚人口,。這些城市人口的流動并不會增加城鎮(zhèn)化率。比如,，一個來自青島城鎮(zhèn)的勞動力來到北京工作,，全國的城鎮(zhèn)化率是不會增加的。但這種不增加城鎮(zhèn)化率的人口流動仍然具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換效應(yīng),，會推動人口從相對低效率的城市和部門轉(zhuǎn)向相對高效率的城市和部門,。即使哪一天城鎮(zhèn)化率達(dá)到峰值不再提高了，城市之間人口流動帶來的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移效應(yīng)仍然存在,，甚至不亞于城鄉(xiāng)人口流動帶來的效應(yīng),。

二是城市之間的日常人口流動愈發(fā)頻繁。從此次北京新發(fā)地疫情和手機(jī)大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),，每個中國人每年要發(fā)生三次以上的城際日常流動,，每天都有上千萬人跨城出行。最近廣州市的政府工作報告提到,，廣州市實際管理的人口超過了2200萬,，其中流動人口超過1000萬。這其中就包括了商務(wù)出差,、就醫(yī),、旅游,、探親等的人口。這背后涌動著貿(mào)易往來,、資金配置,、技術(shù)交易的行為，這種日常人口流動是城鎮(zhèn)化率所不能捕捉到的變化,。

三是我國都市圈化提升仍然有很大潛力,。1920-1950年，美國城市人口占比從51.2%提高到59%,，增加7.8個百分點,，這一階段的城市化形態(tài)主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口遷移推動的單個城市從小到大的擴(kuò)張。在此后的1950-1980年,，美國城市人口占比從59%提高到73.7%,，增加14.7個百分點，城鎮(zhèn)化速度反而比之前30年更快,，大都市區(qū)成為城鎮(zhèn)化的主要形態(tài),。

而在城鎮(zhèn)化1.0階段，我國都市圈化明顯慢于城鎮(zhèn)化,。近期的一項研究,，利用手機(jī)信息數(shù)據(jù)觀察核心城市和周邊城市的人口互動，識別出中國大陸的28個都市圈,。在過去3年,，全國只有46%的新增城鎮(zhèn)人口進(jìn)入都市圈中，目前只有不到30%的人口居住在都市圈的城鎮(zhèn)區(qū)域,，人口進(jìn)一步向都市圈集聚潛力巨大,。

卓賢表示，這個話題也是近期疫情帶來的思考,。講城鎮(zhèn)化,，都會強(qiáng)調(diào)集聚、距離和密度,，會強(qiáng)調(diào)面對面接觸的重要性,。我國已經(jīng)進(jìn)入到服務(wù)產(chǎn)業(yè)為主的階段，城市的密度,、面對面接觸,、集聚的重要性毋庸置疑。不過,，這次新冠肺炎疫情引發(fā)了很多人對集聚與城市密度的重新思考,。

首先，是時間的分割和空間的共享。疫情沖擊加快了遠(yuǎn)程辦公的發(fā)展,。有人說遠(yuǎn)程辦公是低效的,，有人說是高效的，目前還不掌握微觀數(shù)據(jù),，但可以看看北京和上海一季度的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)：北京一季度金融業(yè)增加值增長5.5%,，IT業(yè)增加值增長3.5%；上海金融業(yè)增加值增長7.3%,，IT行業(yè)增加值增長13.1%,，這和這兩個城市經(jīng)濟(jì)整體下行形成了反差。如果公司高管發(fā)現(xiàn),，線上辦公并不影響公司的利潤,，企業(yè)就會產(chǎn)生減少辦公室空間從而降低租金的動力。比如原來1000個員工需要1000個工位,，現(xiàn)在每個人每周5天只要來2天，所需要的工位只有400個,。從勞動者角度來看,，原來每天需要通勤1個小時，五天需要通勤5個小時,，如果一周只需要兩次上班,，每日通勤時間即使增加2.5個小時，和原來的總通勤時間也是一樣的,，但好處是能以更低的價格住更寬敞的住所,。

當(dāng)然這并不是說面對面接觸辦公不重要，而是可以理解為線上和線下接觸是可以相得益彰的,。而且,，空間的共享可能會提高線下的有效接觸機(jī)會。如果上述那家企業(yè)的工位從1000下降到400個,，那么所處的辦公樓就可以容納更多和更多元化的企業(yè),，每周就會有更多高技能的人才在密度不變的空間里進(jìn)行更多的面對面接觸。

第二,，空間的集聚和公司組織的分布式集聚,。跨國公司是分布在全球各個角落的,?？鐕静煌瑓^(qū)域員工的每次交流并非每次都要通過乘坐國際航班來實現(xiàn)，很多時候是通過信息技術(shù)所制成的辦公系統(tǒng)來發(fā)生的,。在很多時候,，員工之間的交流不是通過人與人直接交流，而是以人機(jī)互動為中間媒介來實現(xiàn)的,。高技能人才恰恰是最愿意或最能夠接受這樣的新技術(shù)的,?？鐕局阅芸缈臻g交換知識，除了必要的線下交流,，還由不斷完善的線上辦公系統(tǒng)實現(xiàn)分布式集聚,，將原來無法編碼的知識變成規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)知識。

第三,，技術(shù)進(jìn)步中的“集聚”和“解聚”,。在一個行業(yè)生命周期的早期階段，隱性知識占據(jù)重要地位,，創(chuàng)新在空間上產(chǎn)生集聚效應(yīng),。但當(dāng)一項技術(shù)成熟之后，產(chǎn)業(yè)知識已經(jīng)高度標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化了,，對知識的復(fù)制和模仿變得更容易,，降低了對勞動力的技能要求，降低了面對面交流的必要性,，這時就會逆轉(zhuǎn)集聚的力量,，該行業(yè)就會出現(xiàn)地理分散，在創(chuàng)新地理學(xué)里就可以稱之為“解聚”,。

如果說創(chuàng)新活動造就了集聚,，那么解聚實際上是隱性知識顯性化的技術(shù)擴(kuò)散過程。這時,，生產(chǎn)的空間組織形式發(fā)生變化,，原本集聚于中心城市的產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)范圍和規(guī)模都會增大，在都市圈維度表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)在周邊城市集聚,，在一國維度表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)通過轉(zhuǎn)移在后發(fā)地區(qū)集聚,，在世界的維度表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中國家集聚的全球化?？梢哉f,，沒有創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化和解聚，就沒有全球城市系統(tǒng)的擴(kuò)張和重組,。

從技術(shù)輸出城市來看,，解聚是騰籠換鳥的機(jī)會，但如果沒有接續(xù)的創(chuàng)新活動集聚,，一些中等規(guī)模的城市很快就會出現(xiàn)衰敗,，比如底特律，一些大城市也可能承受轉(zhuǎn)型的陣痛,。

以都市圈化推動新型城鎮(zhèn)化

卓賢認(rèn)為,，總的來說，都市圈是解決大城市病、激活中小城市活力的有效發(fā)展路徑,。在這個過程當(dāng)中,，除了非城市戶籍人口之外，我們還應(yīng)該兼顧三類人口,，以統(tǒng)籌公共服務(wù)資源配置,。

一是白天人口。之前的一項研究發(fā)現(xiàn),，上海,、北京在核心區(qū)白天人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于夜間人口（常住人口），而白天人口所需要的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施,，和夜間人口是不一樣的,。

二是非本市戶籍的城市戶籍人口。還是剛才那個例子,，如果有一位青島城市戶籍的勞動者到了北京,，他在全國范圍內(nèi)是計入城市戶籍人口的，但在北京屬于非本市戶籍人口,。我們除了要關(guān)注農(nóng)民工家庭,，也要關(guān)注這些城城流動而又沒有本市戶籍的“城市人口”。

三是短期流動人口,。無論是北京、上海還是廣州,，實時人口要大于常住人口,。針對商旅人士、訪學(xué)交流人士,、旅游者的公共服務(wù)也要配套,。比如，如何為訪問期達(dá)到三個月的商旅和訪學(xué)人士提供子女教育服務(wù)等,。

城鄉(xiāng)分割 是內(nèi)需不振的根源

圖片來源/新華社

復(fù)旦大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)研究所所長萬廣華早在十年前就提出中國城鎮(zhèn)化是解決貧困和收入差距唯一途徑?，F(xiàn)在他認(rèn)為，在中國積極推進(jìn)城市化十年后,，常住人口城市化已經(jīng)推進(jìn)到60.6%,，但戶籍還是44%，中間有比較大的差別,。所以中國目前要推進(jìn)市民化,，如果不推進(jìn)市民化，中國的內(nèi)需是沒法提振的,。而當(dāng)前國際局勢下,，內(nèi)需如果不能提升，中國的持續(xù)發(fā)展就會有很大的問題。

萬廣華認(rèn)為,，很大程度上,，目前中國的經(jīng)濟(jì)下行主要是由需求端引起的，而且主要是由外部沖擊引起的,。如果沒有2007-2008年的國際金融危機(jī)和接下來的2010年歐洲債務(wù)危機(jī),，中國的經(jīng)濟(jì)增長不會這么快下滑，下面要做的是,，怎樣能夠讓經(jīng)濟(jì)下行的趨勢延緩或停止,，或者能讓中國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長呢？焦點還是要增加內(nèi)需,。

萬廣華認(rèn)為,，中國的經(jīng)濟(jì)增長問題，如果過去是通過貿(mào)易化解中國經(jīng)濟(jì)的不均衡,，在將來可能出現(xiàn)逆全球化,、疫情可能還要持續(xù)一段時間的情況下，國際秩序在不斷重建的情況下,，指望繼續(xù)依靠外部國際市場化解國內(nèi)供應(yīng)鏈需求和供給之間的不平衡已經(jīng)不可能了,。

這種情況下怎么辦呢？萬廣華認(rèn)為唯一和根本的出路是解決發(fā)展瓶頸,，讓中國的經(jīng)濟(jì)更多惠及窮人,，這是分配而不是增長的問題，為的是解決不均等的問題,。解決不均等和有沒有增長是不相關(guān)的,。而減少不均等就要縮小城鄉(xiāng)差異。通過縮小城鄉(xiāng)差異,，減少不均等,，使得中國的供給和需求能夠走向均衡。

但萬廣華同時認(rèn)為,，盲目減少不均等不一定能帶來中國消費的上升,，幫助中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。城市化是消除中國貧困,，解決貧富差距唯一的出路,。這是十多年前的觀點，而現(xiàn)在盲目解決貧富差距還是不夠的,，還需要解決市民化的問題,。目前國際局勢從短期、中期和長期看,，指望通過全球化來解決出口,，解決中國內(nèi)部供求不均衡的問題比較困難,，所以，中國在近期出臺了諸多的政策,。

問題在于,，通過降低不均等來增加需求會不會有效。中國全社會都在支持農(nóng)村的發(fā)展,，解決“三農(nóng)”的問題,，為什么中國的需求仍然上不去。是國為中國這樣的發(fā)展中國家,，一是城市內(nèi)部的不均等,，二是農(nóng)村內(nèi)部的不均等，三是城鄉(xiāng)內(nèi)部的差距,。城鄉(xiāng)內(nèi)部的差距和消費是負(fù)相關(guān)關(guān)系,，是符合預(yù)期的，也就是說在城市部門改善收入分配能帶來城市消費的上升,，在農(nóng)村改善收入分配能帶來農(nóng)村消費的上升,。這個問題出在國內(nèi)消費與城鄉(xiāng)差距是正相關(guān)關(guān)系，也就是說隨著城鄉(xiāng)差距拉大,，中國的消費會增加,，隨著城鄉(xiāng)差距的縮小，中國的消費下降,，這個問題出在哪兒呢,？出在了城鄉(xiāng)分割上。

城鄉(xiāng)分割,，它能夠拉大貧富差距,，尤其能拉大城鄉(xiāng)差距。這種情況下,，盲目地在城鄉(xiāng)之間的財政轉(zhuǎn)移會帶來消費的下降而不是消費的上升。我們必須要消除城鄉(xiāng)分割,。消除城鄉(xiāng)分割,，不僅能增加內(nèi)需，而且能降低貧富差距,，帶來魚和熊掌兼得的結(jié)果,，就是效率和公平兼顧，提高全社會的福利水平,。

因此,，中國經(jīng)濟(jì)要在目前國際局勢下能夠保持一定程度的增長，包括短期和中期,，就必須要解決城鄉(xiāng)分割的問題,，大力促進(jìn)市民化,。

（原標(biāo)題：《特別報道丨城鎮(zhèn)化下半程：推進(jìn)人的城市化與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》）