一輪城市擴(kuò)容風(fēng)起云涌,。

自2020年6月起，各地行政區(qū)劃調(diào)整密集官宣,。截至目前,，共有成都,、長春、煙臺,、邢臺,、蕪湖、南通,、六盤水等7個城市完成擴(kuò)容,。所謂城市擴(kuò)容，一般通過“撤縣設(shè)區(qū)”來完成,，即將縣或縣級市調(diào)整為市轄區(qū),，此前相對獨(dú)立的縣域便可納入市管轄，實(shí)現(xiàn)全市域統(tǒng)籌發(fā)展,。

從本次擴(kuò)容的城市來看,，成都和長春為省會城市，蕪湖是安徽省第二大城市,，煙臺是山東省第三大城市,，南通是準(zhǔn)萬億俱樂部城市。這一類中心城市在發(fā)展到一定階段后,，區(qū)劃調(diào)整成為它們做大做強(qiáng)之策,。

拉長時間來看，這一現(xiàn)象表現(xiàn)尤為顯眼。不完全統(tǒng)計顯示,，近10年,，全國共撤銷了138個縣，同期增加了112個市轄區(qū),、17個縣級市,。四大一線城市以及杭州、南京,、武漢等省會城市,，已進(jìn)入到“無縣時代”。

那么,，中心城市為何熱衷增設(shè)“市轄區(qū)”,？這一股熱潮的背后實(shí)質(zhì)是什么？記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵,。 

新增市轄區(qū)是新增設(shè)市城市的8.5倍

《決策》：今年以來,，區(qū)縣一級的行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)燎原之勢，這一現(xiàn)象在中心城市表現(xiàn)尤為明顯,，您對此有何觀察,？

李鐵：最近看到兩類消息：一類是一些省會城市頻繁通過“縣改區(qū)”等形式新增市轄區(qū)，另一類是為增設(shè)市轄區(qū)喝彩的文章,，認(rèn)為增設(shè)市轄區(qū)有助于增加中心城市資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,。

對此，我一直頗有異議,。人們往往沒有搞清楚,，增設(shè)市轄區(qū)到底是有利于按照市場規(guī)律配置要素和資源，還是強(qiáng)化了等級化城市管理體制下計劃配置資源的方式,？

從上世紀(jì)末強(qiáng)化耕地保護(hù)開始,，中國嚴(yán)格限制了設(shè)市審批,。從2000年到2015年整整15年間,，設(shè)市的城市數(shù)量沒有增加，反而減少了7個,。

此后,，雖然頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十三五規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要支持中小城市的發(fā)展,，但是從2015年到2019年,，設(shè)市城市僅僅增加了21個。與8億多的城鎮(zhèn)人口相比,，中國的城市數(shù)量顯然嚴(yán)重不匹配,。而且，無論是與發(fā)達(dá)國家還是與發(fā)展中國家比，中國城市數(shù)量都是偏低的,。

按照中國設(shè)市城市管轄范圍和人口規(guī)模,，達(dá)到千萬人口或者500萬人以上的城市確實(shí)很多。但是如果按照國際通行的對城市人口的認(rèn)定,，可能很多城市的人口規(guī)模只是一種統(tǒng)計的結(jié)果,，這與中國現(xiàn)行城市管理體制有直接關(guān)系，不符合國際上通行的城市標(biāo)準(zhǔn),。

為了擴(kuò)大城市規(guī)模,，許多城市都采取了增設(shè)市轄區(qū)的方式。從2000年到現(xiàn)在,，中國新增市轄區(qū)178個,，相當(dāng)于新增設(shè)市城市的8.5倍，也正是因此,，很多城市因為達(dá)到了一定人口規(guī)模,，而自詡“特大城市”和“超大城市”。

很多人以為,，增設(shè)市轄區(qū)等于發(fā)展了中心城市,，這顯然存在不小的誤解。如果市轄區(qū)是沿著中心城市邊界自動向外擴(kuò)展,，通過城市的吸納作用,，把人口、資源和要素聚集起來,，這是符合城市發(fā)展規(guī)律的,。

但如果一個中心城市，例如省會城市或者地級城市,，把距離自己較遠(yuǎn)的縣或者縣級市,，甚至是其他地級市納入到自己的行政轄區(qū)內(nèi)，并改為市轄區(qū),，這顯然偏離了城市的發(fā)展規(guī)律,，只不過是在盲目地擴(kuò)大行政區(qū)。

我們調(diào)查過,，一些市轄區(qū)與中心城市的距離達(dá)到400多公里,，有的達(dá)到100多公里，還有的幾十公里不等,。就算市轄區(qū)和中心城市只相距十幾公里遠(yuǎn),，未來要想使得兩個不同區(qū)域形成連接，也需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本,。更重要的是,，這種簡單粗暴的合并,，并沒有改變中心城市及其主城區(qū)的規(guī)模和形態(tài)，只在行政管理上擴(kuò)大了空間面積和人口規(guī)模,。

為何熱衷增設(shè)市轄區(qū),？

《決策》：既然如此，那為什么還有這么多中心城市熱衷于增設(shè)市轄區(qū),？

李鐵：道理很簡單,，首先是能夠利用現(xiàn)有的城市等級管理體制擴(kuò)展行政管轄空間。中國的城市實(shí)質(zhì)上是行政轄區(qū)的概念,，特別是改革開放后,，城市高速發(fā)展的同時，沒有對城市管理體制進(jìn)行及時調(diào)整,。在這種情況下,，城市同時管理著農(nóng)村和下轄的城鎮(zhèn)，更方便中心城市通過行政等級管理的優(yōu)勢,，調(diào)整下轄城鎮(zhèn)的行政區(qū)劃,，以滿足自身的發(fā)展需求。

其次是通過改區(qū)擴(kuò)張城市的人口規(guī)模和面積,，可以更好地在新增市轄區(qū)內(nèi)利用土地資源,。原來的中心城市主城區(qū)發(fā)展到一定階段，會面臨著不同程度的用地緊張,。增設(shè)市轄區(qū)后,，相當(dāng)于增加了中心城市的土地資源，也使得利用土地更加方便,。

例如,，開發(fā)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過招商引資增加企業(yè)投資,，進(jìn)而擴(kuò)大中心城市政府的稅收,，同時通過開發(fā)房地產(chǎn)來彌補(bǔ)政府招商引資投入的成本，進(jìn)而增加中心城市的土地出讓金,，可大大改善中心城市的財政狀況,，也實(shí)現(xiàn)了中心城市的GDP增長。

再次是通過縣改區(qū)和市改區(qū),，可以減少與周邊城市的競爭,。如果按照原有的“城市不能管理城市”的法律框架體系,，城市之間,，各種不同等級的城鎮(zhèn)之間其實(shí)是處于一種競爭格局。由于城市管理事實(shí)上是行政轄區(qū)管理,，特別是對轄區(qū)干部的管理,，因此高等級城市在一定程度上可以通過行政手段,，限制下轄城市的規(guī)劃權(quán)和發(fā)展權(quán)，并獲取一定的財政和土地出讓的收益權(quán),。

作為一個法定的設(shè)市城市和建制縣,，在管理體制上具有各自相對的獨(dú)立性，上級政府雖然可以通過各種方式限制下轄縣市的發(fā)展,，并從中獲取一定收益,，但要想實(shí)現(xiàn)土地空間的擴(kuò)展，還是會受到較大的制約,，不能夠隨心所欲?，F(xiàn)在，把下轄縣市改為市轄區(qū)后,，情況就不同了,，中心城市可以統(tǒng)一管理和調(diào)配市轄區(qū)的資源，減少了原有管理體制中可能出現(xiàn)競爭的矛盾,，顯然對于中心城市主城區(qū)的發(fā)展是有利的,。

第四，增設(shè)市轄區(qū)也是中心城市政府追求政績和形象的重要體現(xiàn),。最近有關(guān)部門提出要在全國抓一批國家級中心城市,，并相應(yīng)提出了人口規(guī)模和產(chǎn)值規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)要求。按照中心城市主城區(qū)原有的人口規(guī)模和產(chǎn)值規(guī)模,，顯然達(dá)不到國家級中心城市的要求,。但通過增設(shè)市轄區(qū)，不僅可以在空間上擴(kuò)大規(guī)模,，而且重點(diǎn)數(shù)據(jù)如人口,、產(chǎn)值以及財政等各項指標(biāo)都會得到大幅度提高。如此一來,，就可以大大提升自己在全國城市中的排名,，進(jìn)而增加了自己爭取國家級中心城市的機(jī)會。

當(dāng)然也需要客觀地看到,，由于受到多年來耕地保護(hù)制度的制約,，設(shè)市城市審批受到嚴(yán)格限制，地方政府不得不采取增設(shè)市轄區(qū)的辦法,，以尋求更大的城市發(fā)展空間,。

中心城市是指主城區(qū)還是轄區(qū)？

《決策》：新一輪區(qū)劃調(diào)整開啟后,，一批中心城市或明確,、或暗示地透露過“縣改區(qū)”的沖動，這是否是中心城市做大做強(qiáng)的必經(jīng)階段,？

李鐵：一旦看到了增設(shè)市轄區(qū)的好處,，意識到這種管理制度有可利用空間,，地方城市、特別是高等級城市就會傾向于用這一做法發(fā)揮自己的體制優(yōu)勢,。正因此,，各省會城市和較大的地級城市，有著強(qiáng)烈的市改區(qū)和縣改區(qū)的動機(jī),，并且逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),。

特別是當(dāng)中央有關(guān)政策文件提出，要加強(qiáng)城市群的中心城市建設(shè),，更加催生了縣改區(qū)和市改區(qū)的熱度,。很多人認(rèn)為，只要增設(shè)了市轄區(qū),，就可以統(tǒng)籌規(guī)劃,，按照自己的主觀意志來調(diào)配資源，增加中心城市主城區(qū)的收益來源,。

中心城市如果得到發(fā)展,，毋庸置疑對周邊輻射帶動作用是巨大的。但是也要去甄別,，中心城市發(fā)展到底是按照市場規(guī)律配置資源要素,，還是按照行政主導(dǎo)的方式來配置資源要素，顯然只能是前者,，才能充分發(fā)揮中心城市的帶動和輻射作用,。

我們還要看到，中心城市是指主城區(qū)還是轄區(qū),？可能對絕大多數(shù)不了解城市的人來說,，以為凡是稱為“市”的都是城市，想當(dāng)然地認(rèn)為涉及到人口多的“市”顯然就是中心城市,。這是一個錯誤的理解,。

中國的城市實(shí)際指的是行政轄區(qū)，而大部分人口達(dá)到一定規(guī)模的市都有一個主城區(qū),，而真正代表所謂中心城市的應(yīng)該就是這個主城區(qū),。如果我們把一個冠以“市”名的行政管轄空間區(qū)域都看作城市的話，那顯然會形成較大的誤解,。

例如重慶市到底是一座城市,，還是一個叫做“市”的行政區(qū)域，我們當(dāng)然認(rèn)為重慶是一個冠以“直轄市”名稱的行政區(qū),。拿“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”來舉例,，“渝”應(yīng)該指重慶市的轄區(qū)，還是主城區(qū),？顯然是主城區(qū),。否則我們就該叫“川渝經(jīng)濟(jì)圈”了。

關(guān)于中心城市,，到底是指城市的主城區(qū),，還是行政轄區(qū)，目前還是沒有準(zhǔn)確的定義,。這一設(shè)置的本意是通過中心城市的發(fā)展帶動周邊區(qū)域發(fā)展,，但如果中心城市自身概念沒有明確界定，就會給各省會城市和個別地級城市通過對下轄縣市改區(qū),，甚至是行政轄區(qū)外的縣市改區(qū)來抬高人口規(guī)模和產(chǎn)值規(guī)模,，創(chuàng)造了機(jī)會和條件。

“市轄區(qū)熱”該降降溫

《決策》：從外界的反映來看,，對于一些中心城市通過“縣改區(qū)”的評價褒貶不一,，您是如何看待的？

李鐵：增設(shè)市轄區(qū),，就可以通過空間面積的擴(kuò)大,，人口規(guī)模的擴(kuò)大和產(chǎn)值的增加，最后使得中心城市的人口規(guī)模,、產(chǎn)值規(guī)模等達(dá)到了所謂的標(biāo)準(zhǔn),。相應(yīng)也就增加了可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間，對中心城市利用政策優(yōu)勢通過擴(kuò)展空間增加收益起到了至關(guān)重要的作用,。

但是,，當(dāng)一個城市通過行政手段來促進(jìn)要素集中，就會帶來明顯的副作用,。一是把過多優(yōu)質(zhì)資源集中到中心城市主城區(qū),，導(dǎo)致中心城市主城區(qū)與周邊城市的公共服務(wù)存在較大差距。二是在公共服務(wù)供給差別化的前提下,，更多要素源源不斷向中心城市集中,，也會造成區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重不均衡。三是周邊地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源和要素逐漸通過行政手段向中心城市轉(zhuǎn)移,，影響了周邊城市的發(fā)展機(jī)會,。四是抬高了中心城市的要素成本，也抬高了人口流入中心城市的公共服務(wù)成本,，使得戶籍管理制度改革難以推進(jìn),。

《決策》：那么，中心城市未來發(fā)展的方向在哪里,？

李鐵：目前,，國內(nèi)一些城市在提高城市化發(fā)展和城市治理水平時，面臨著一個艱難選擇,，就是繼續(xù)按著原有的制度慣性,，來促進(jìn)所謂“市轄區(qū)熱”主導(dǎo)的“中心城市”帶動型模式,，還是遵循市場配置資源和要素的規(guī)律，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局,？我認(rèn)為,，繼續(xù)把重心放在審批市改區(qū)和縣改區(qū)，不是一個好的選擇,。

應(yīng)該更多發(fā)揮城市主體的積極性,，通過增加城市數(shù)量，按照市場規(guī)則和成本遞減規(guī)律,，一方面吸引優(yōu)質(zhì)資源向人口密度高的中心城市主城區(qū)集中,，另一方面通過功能疏解，讓中小城市來吸收一部分人口和其他各類要素,，應(yīng)該是當(dāng)前中國制定城市化政策和城市發(fā)展策略的最優(yōu)選擇,。

正是因為如此，應(yīng)該給“市轄區(qū)熱”降降溫,，多增設(shè)一些人口密度高,、空間相對獨(dú)立的，真正意義上的城市,，而不是通過擴(kuò)大中心城市的管轄范圍,，人為地制造一些“偽中心城市”和“偽特大城市”。