中國(guó)社科院學(xué)部委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)  李揚(yáng)

3個(gè)月前,，中央政治局會(huì)議首次提到“雙循環(huán)”,，要求加快建設(shè)國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體,、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。站在“十四五”規(guī)劃開局之年,，面對(duì)百年未有之大變故,，這一具有戰(zhàn)略意義的新提法對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的許多方面都提出了新的要求。

在城鎮(zhèn)化方面,，早在7月22日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就提出,，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大潛力所在和“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)做好“六穩(wěn)”工作,、落實(shí)“六?！比蝿?wù)、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤具有重要意義,。政治局會(huì)議更將“以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求”列入擴(kuò)大內(nèi)需的對(duì)策之中,。

那么，未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展有哪些重點(diǎn)和難點(diǎn),？“‘十四五’時(shí)期,，我國(guó)城市化面臨新的挑戰(zhàn)，而且資金來(lái)源的挑戰(zhàn)可能居于第一位,?！痹?0月25日舉行的中國(guó)城市百人論壇2020年會(huì)上，中國(guó)社科院學(xué)部委員,、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)李揚(yáng)指出,，“十四五”期間中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化將有大的發(fā)展，但城鄉(xiāng)一體化需要大量資金,，面對(duì)全球百年不遇之大變局,、中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及新冠肺炎疫情的沖擊，未來(lái)財(cái)政,、金融狀況將會(huì)比較吃緊,，因此，解決好資金供給問(wèn)題,，將成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化框架下的城市化發(fā)展的關(guān)鍵因素,。

杠桿率上升

從2020年1-9月的財(cái)政收支狀況上看，雖然情況在不斷好轉(zhuǎn),，但中國(guó)財(cái)政收支差額問(wèn)題依然突出,，并且，這種情況將在“十四五”時(shí)期延續(xù),，財(cái)政赤字增大是大概率事件,。

從第一本賬“一般公共預(yù)算”來(lái)看，1-9月份預(yù)算收入同比下降了6.4%，支出同比下降1.9%,。收入下降是因?yàn)樾鹿诜窝滓咔?，支出下降是因?yàn)檎斑^(guò)緊日子”，但是相比之下收入下降得更多,，財(cái)政赤字還是擴(kuò)大了,。

從第二本賬“政府性基金”來(lái)看，收入增長(zhǎng)了3.8%,，但是支出增長(zhǎng)了26.6%,。二者都增長(zhǎng)了，但是支出增長(zhǎng)得快,，同樣出現(xiàn)了赤字的問(wèn)題,。值得注意的是，無(wú)論政府性基金的收入還是支出,，增長(zhǎng)較多的都和土地有關(guān),，都與城市化和城市基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。

在政府的赤字率和債務(wù)率均不斷攀升的情況下,，我國(guó)的杠桿率的問(wèn)題也再次凸顯,。國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室的研究發(fā)現(xiàn)，2020年第一季度,，中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿率攀升了13.9個(gè)百分點(diǎn),，二季度則攀升了7.1個(gè)百分點(diǎn)，漲幅雖大大收窄,，但上升的勢(shì)頭依然值得警惕,。其中，政府的杠桿率上升較多,，在2015-2018年的4年中,，中國(guó)政府在世界上罕見地做到了“去杠桿”，然而,，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率持續(xù)下行疊加新冠肺炎疫情的爆發(fā)，我們不得不重新采取財(cái)政刺激政策,，杠桿率重又開始上升,。

對(duì)于杠桿率上升問(wèn)題，近期央行行長(zhǎng)易綱表示,，在今年抗疫的特殊時(shí)期,，我們將容忍宏觀杠桿率有所上升，待明年疫情得到進(jìn)一步控制,，GDP增速回升后,，宏觀杠桿率將會(huì)更穩(wěn)一些。央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)阮健弘也表示，應(yīng)該允許宏觀杠桿率有階段性的上升,。李揚(yáng)教授認(rèn)為,，杠桿率上升，是我國(guó)宏觀政策應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的必然和必要舉措,，今年二季度宏觀杠桿率上升升勢(shì)趨勢(shì)的根本原因在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由負(fù)轉(zhuǎn)正,，杠桿率的分母因素發(fā)揮了更大的作用，所以,，如果下半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)繼續(xù)恢復(fù),，則宏觀杠桿率增幅進(jìn)一步趨緩是可期的。

宏觀調(diào)控“地方化”風(fēng)險(xiǎn)

從地方財(cái)政的組成來(lái)看,，地方可支配財(cái)力主要來(lái)自于三個(gè)部分,，一是歸屬地方的稅和費(fèi)，二是轉(zhuǎn)移支付,，三是政府性基金（主要是賣地收入）,。根據(jù)2019年4月財(cái)政部公布的一份文件中列出的36個(gè)省市的財(cái)政困難系數(shù)，從系數(shù)高達(dá)90.00,、88.06的青海,、寧夏，到系數(shù)最低數(shù)值僅有20-25的的北京,、青島,、上海和寧波，每個(gè)省份都或多或少存在財(cái)政困難的問(wèn)題,。而且,，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這肯定是一個(gè)體制性現(xiàn)象,。在這種格局下,，無(wú)論城市發(fā)展有多大的雄心壯志，沒(méi)有錢是萬(wàn)萬(wàn)不行的,。

今年以來(lái),，地方債發(fā)行規(guī)模增大，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)有所加重,。與此同時(shí),，地方債的投資效率亦令人擔(dān)憂，多數(shù)地區(qū)難以找到經(jīng)過(guò)縝密計(jì)算,、具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目,，政府發(fā)債獲取收入之后，有相當(dāng)一部分資金沒(méi)有支出,，“趴”在政府的賬上,，沒(méi)有形成真正的需求,。出現(xiàn)這種情況，與發(fā)債的目的有所相悖,。而且,，我們整個(gè)宏觀調(diào)控效率越來(lái)越依賴廣大地方政府的運(yùn)行，從而出現(xiàn)了宏觀調(diào)控“地方化”的風(fēng)險(xiǎn),，這將對(duì)我國(guó)未來(lái)的宏觀調(diào)控的格局,、機(jī)制和效率產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

在過(guò)去幾十年的發(fā)展中,，地方政府積極發(fā)揮作用以及地方政府之間展開競(jìng)爭(zhēng),，是迄今為止中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的“秘訣”之一。在中國(guó)的體制下,，我們各級(jí)地方政府不僅扮演著對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“積極干預(yù)者”的角色,，同時(shí)扮演著“準(zhǔn)公司”的角色。于是,，地方政府積極作為,，則經(jīng)濟(jì)活躍，增長(zhǎng)迅速,；反之,，地方政府懶政、怠政,，則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩,。問(wèn)題在于，雖然事權(quán)主要在地方,，然而,，中國(guó)的資金，無(wú)論是財(cái)政資金還是金融資源,，卻大多集中在中央,。地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致其在財(cái)政上依賴上級(jí)政府乃至中央政府轉(zhuǎn)移支付,，在金融上嚴(yán)重依賴各類金融機(jī)構(gòu)和融資平臺(tái),。這一問(wèn)題在“十四五”過(guò)程中肯定還會(huì)繼續(xù)存在，而且必須予以解決,。

轉(zhuǎn)變政府職能,，防止盲目舉債

解決上述這些問(wèn)題需要多措并舉。

首先應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能,，縮減政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革,，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格,、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”,。政府的職責(zé)和作用應(yīng)該主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù),，保障公平競(jìng)爭(zhēng),，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序,，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展,，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,?？磥?lái)，真正貫徹落實(shí)這些精神,，仍需付出艱辛的努力,。同時(shí)，還要鏟除屆別機(jī)會(huì)主義行為和地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn),。早在2013年,，中組部在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中已經(jīng)提出，“要把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo),，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核,、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成,，以盲目舉債搞‘政績(jī)工程’”,。也就是說(shuō)，從嚴(yán)治黨,，在這個(gè)問(wèn)題上也應(yīng)體現(xiàn),。

其次，從財(cái)稅改革來(lái)看,，一方面是要在資產(chǎn)負(fù)債表的框架下編制各級(jí)政府的“總賬”,，另一方面則是要進(jìn)行財(cái)稅體制改革。讓地方政府的權(quán)利和責(zé)任匹配起來(lái),，城市基礎(chǔ)設(shè)施也要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,，不能全部由政府負(fù)擔(dān)。

最后,，在金融領(lǐng)域,，他建議實(shí)行資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓,；設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營(yíng)機(jī)構(gòu),，應(yīng)對(duì)城市化過(guò)程中大量的資金需求,；以城鎮(zhèn)化的未來(lái)收益為支撐，積極探索多樣化的市政項(xiàng)目,、發(fā)債模式,，根據(jù)收益狀況進(jìn)行分類處理等。