是大城市還是小城鎮(zhèn),？這不僅是每個人面臨的人生選擇，也是中國城市化道路一直面臨的分歧,。

眾所周知,，改革開放以來，我國經歷了人類歷史上規(guī)模最大,、速度最快的城鎮(zhèn)化進程,，常住人口城鎮(zhèn)化率在2011年末首次超過50%，2019年末突破60％,，而1978年尚不足20%,。

與此同時，我們也清楚地看到,，40多年間,，推進城鎮(zhèn)化的具體路徑，在不同歷史時期的重心又有明顯不同——

發(fā)展“小城鎮(zhèn)”,，控制“大城市”

上世紀八十年代,，社會學家費孝通曾提出，中國要走小城鎮(zhèn)模式,，要“及早研究小城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局”,，“農民安心在小城鎮(zhèn)生活,，才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路”,。費老率先提出的“蘇南模式”，講的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傳奇,。

1998年,，中共中央在《關于農業(yè)和農村中若干重大問題的決定》中提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”問題,。1999年,，中央經濟工作會議強調：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略?！?

據《瞭望東方周刊》報道,，1980年10月，原國家建委在北京召開全國城市規(guī)劃工作會議,，提出了“控制大城市規(guī)模,，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針,。1984年1月,，國務院發(fā)布《城市規(guī)劃條例》,，第一次以法規(guī)形式確認了這一方針。

2012年,，時任全國政協經濟委員會副主任,、中共中央政策研究室原副主任鄭新立曾公開表示，“千萬以上人口的大城市不能再發(fā)展了,，對于一個人口上千萬的城市,，如果沒有現代化的地鐵，交通是一場災難,?！痹谒磥恚侠戆l(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)化的方向,。

做強“核心城市”,，培育都市圈

城鎮(zhèn)化率超過50%以后，“大城市”的重要性日益凸顯,，對規(guī)模效應,、集聚創(chuàng)新的追求成為主流。

十九大報告提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局,?！?

去年2月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》,，提出培育發(fā)展一批現代化都市圈,，通過發(fā)揮核心大城市對周邊中小城市、小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的帶動力,，提升城市群競爭力,。

地方層面，中西部地區(qū)近年來忙著“強省會”,，“千萬人口城市”接連擴容,，鄭州“請叫我特大城市”的喜悅溢于言表，區(qū)域中心城市紛紛組局暢想“都市圈”……

在中國社會科學院城市競爭力研究中心主任倪鵬飛看來,，中國城市化道路實際上一直存在嚴重的分歧,，“過去特別強調小城鎮(zhèn)，現在又特別強調大城市”,。

他在不久前舉行的中國城市百人論壇2020年會上表示,，城市體系已經不是一種形態(tài)的大城市或小城市非此即彼的體系了，而將是多種形態(tài)的大中小城市協調共存的體系,，“多層嵌套的城市體系才是中國未來城市化道路的方向”,。

此前，《求是》雜志最新文章分析認為，產業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經濟規(guī)律,，但城市單體規(guī)模不能無限擴張,。這篇文章還指出：

東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內部空間結構,，合理控制大城市規(guī)模,，不能盲目“攤大餅”。

要推動城市組團式發(fā)展,，形成多中心,、多層級、多節(jié)點的網絡型城市群結構,。

中西部有條件的省區(qū),，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端,。

01

聚集失衡是核心問題

倪鵬飛指出,，城市規(guī)模和形態(tài)伴隨城市化率的提升在擴大與多樣化。

1950年,，世界城市化率達到30%之前,，城市規(guī)模和形態(tài)體系由單中心小城市主導。

19世紀中期,，城市化率超過50%的英國,，出現大倫敦郊區(qū)化和以倫敦到利物浦為軸線的連綿城市帶。1920年,，城市化率達到50%的美國,，出現多中心的大都市區(qū)，大西洋沿岸城市帶形成,。

1950年~2018年,，世界城市化率從30%提升到55%，100萬以上城市人口占全部人口比重從29.9%上升到42.2%,。城市規(guī)?？焖俅笮突瑫r,，形態(tài)迅速多樣化,，大聚集、小分散的以都市區(qū)和城市群為主體的城市體系逐步形成,。目前,，歐盟50%的人口生活在30個主要城市群中。

與此同時,，“聚集失衡”成為城市規(guī)模和形態(tài)演進中的核心問題,。

拉美國家城市體系規(guī)模擴大過度，2018年1000萬以上人口占總人口比重達到18%,，居世界第一,。亞洲城市及城市體系規(guī)模加速擴大,，2018年1000萬以上城市人口占總人口比重為15%，居世界第二,。城市快速大型化使大城市面臨空氣污染,、交通擁堵、基礎設施不足的嚴峻挑戰(zhàn),。

在倪鵬飛看來,，本世紀以來，幾乎所有參與全球化的國家,，都出現了伴隨聚集的失衡,，即人口、產業(yè)流入地和人口,、產業(yè)流出地的收入差距擴大,。為此，各國都在采取措施予以應對,，而不是推波助瀾,。

無論從國際相關理論還是實證研究來看，都證實了“從單中心城市到多中心大都市區(qū),，再到城市群進而大都市帶,，最后到城市網絡”是城市發(fā)展的一般規(guī)律。單中心城市,、多中心都市圈和城市群都存在最優(yōu)規(guī)模,，城市規(guī)模位序符合齊普夫法則。

倪鵬飛強調,，城市的空間分布是聚集和擴散兩種力量博弈的結果,，而非聚集一種力量，市場失靈或政府過度干預都會帶來諸多問題,。

02

“馬太效應”式的過度分化

具體到中國城市規(guī)模與形態(tài)問題上,，倪鵬飛認為，一個明顯特征是在大型化的同時出現多形態(tài)并存,。

首先,，單中心城市體系呈現出啞鈴型跡象。即大城市人口和小城鎮(zhèn)人口比重大,，中小城市比重小,。

其次，出現大型化趨勢,。

再次,，城市主導規(guī)模形態(tài)與城市化相對應，分別走過了1978~1995年間的小城鎮(zhèn)（城鎮(zhèn)化率30%以前）主導和1996-2010年的大城市（城鎮(zhèn)化率30%~50%）主導，2011年以后正進入都市圈,、城市群（城鎮(zhèn)化率50%以上）主導時代,。

與此同時，伴隨聚集演進的是分化在加劇,。

倪鵬飛說,，雖然“豐滿的理論”期望“聚集的平衡”，但“骨感的現實”是,，已經出現了伴隨聚集的多尺度的過度分化——在地區(qū)人口分化同時出現的人均收入分化,，少數區(qū)域和少數人群高度富裕，多數區(qū)域和多數人群相對貧困,。

在經濟空間從“分散聚集”走向“集中聚集”再向“聚集擴散”過程中,，城市與區(qū)域之間一定程度的分化是必要和合理的。但倪鵬飛強調,，這種由行政級別決定資源分配與市場失靈相強化的機制所導致的“馬太效應”式的過度分化,，不僅不利于社會公平，而且嚴重威脅著經濟效率,。

03

多層次嵌套結構

中國城市能否從集聚中走向平衡,？如何應對過度分化？

倪鵬飛指出,，理論模型已經證明,，大國可以形成多層嵌套的城市體系，實證檢驗也顯示,，中國多層嵌套的城市體系正在形成,。這其中，一個重要遵循即是符合“齊普夫法則”,。

按照他的觀點,，盡管此前研究普遍認為中國城市體系的首位度或者集中度較低，不符合齊普夫法則,。但新的視角研究發(fā)現：

首先,，全球主要國家的各城市群、我國城市群內部的各城市,、中心城市（大都市圈）的各城區(qū),，其規(guī)模位序正在向齊普夫分布收斂。

其次,，在交通設施,、政策制度、公共服務等中性時,，即對各形態(tài)城市規(guī)模位序影響不顯著時，各形態(tài)的體系規(guī)模分別符合齊普夫法則。當這些因素對規(guī)模位序影響顯著時,，各形態(tài)的體系將偏離齊普夫法則,。

齊普夫法則，指的是一個國家或地區(qū)中,，城市規(guī)模與位序存在負相關,。一個國家的最大城市的人口，會是第二大城市人口的兩倍,，會是第三大城市人口的三倍,，一直到是第N大城市的N倍。

假設區(qū)域最大城市的人口為1600萬,，第二大城市會是800萬,，第三大城市為533萬，排在第十六位的城市,，人口規(guī)模為100萬,。

而按照多種形態(tài)嵌套的城市體系思想、城市規(guī)模位序的齊普夫法則,，以及城市最優(yōu)規(guī)模權威研究的經驗參考值,，對未來15年全國城市人口（不包括小城鎮(zhèn)）各形態(tài)規(guī)模位序分布進行多情景模擬后，倪鵬飛及其團隊發(fā)現：

最小城市人口為20萬,，最大中心城區(qū)人口為519萬左右,，在此條件下最大都市圈城市人口為1980萬左右，最大城市群人口為1億左右,，此時城市群數量為17個左右,，并且各種類型大小的都市圈至少有103個，不同規(guī)模的城市和城區(qū)至少有1474個,。

“這可能是最接近未來中國城市群,、都市圈、中心城市的多層次嵌套結構的一個情景,?！蹦啭i飛表示。

04

“十四五”政策建議

基于上述研究,，倪鵬飛建議,，制定“十四五”及未來15年的城鎮(zhèn)化規(guī)劃和國土空間規(guī)劃，應以多層嵌套的城市體系支撐重塑中國經濟發(fā)展空間體系,，同時以齊普夫法則為參考布局多層嵌套的全國城市新體系,。

讓城市群包含著大都市圈、大中小城市,、小城鎮(zhèn),，既讓不同形態(tài)的城市保持合理規(guī)模,，又讓多種形態(tài)城市協調發(fā)展。讓中小城市與小城鎮(zhèn)分享和化解中心城區(qū)的正負外部性,。讓所有功能區(qū)域都能分享多形態(tài)嵌套的規(guī)模報酬遞增紅利,。

倪鵬飛還建議，政府制定戰(zhàn)略,、規(guī)劃和政策需對單中心城市無限大保持謹慎,。

隨著技術進步，全世界的城市總體大型化是大勢所趨,，但在一定技術條件城市大型化是有限度而不是無限度,。但強勢政府容易導致城市首位過高及人口過度集中，并帶來“城市病”等多種經濟社會問題,。

事實上,，我們的政府在資源配置中作用比較大，雖然過去在戰(zhàn)略導向上是“小城鎮(zhèn)”,，但是按行政級別分配資源已經導致與許多發(fā)展中國家一樣的“大城市偏好”,，并已經出現了嚴重的城市病。

因此,，規(guī)劃必須首先確定首位城區(qū),、首位城市圈、首位城市群的合理規(guī)模,，然后參考齊普夫法則確定隨后的各形態(tài)規(guī)模,，而不能競相擴大。

此外,，他還建議,，以合理城鄉(xiāng)人口體系為基礎構建全國一體的公共產品體系。

具體來說,，應基于全國城市群,、都市圈和城市以及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的人口和產業(yè)可能的齊普夫規(guī)模分布趨勢，布局尺度不同,、聚集密度不同的基礎設施,、公共服務以及公共治理體系。

既要告別按照行政級別布局公共產品的做法,，又要防止在已經不合理公共產品布局的基礎上,，將人口與公共產品簡單掛鉤，導致公共服務與人口“面多加水,，水多加面”,，更要防止一方面不合理布局公共產品，另一方面利用行政手段限制人口流動和遷徙,。