是大城市還是小城鎮(zhèn),？這不僅是每個人面臨的人生選擇，也是中國城市化道路一直面臨的分歧,。

眾所周知,，改革開放以來，我國經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最大,、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，常住人口城鎮(zhèn)化率在2011年末首次超過50%，2019年末突破60％,，而1978年尚不足20%,。

與此同時，我們也清楚地看到,，40多年間,，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的具體路徑，在不同歷史時期的重心又有明顯不同——

發(fā)展“小城鎮(zhèn)”,，控制“大城市”

上世紀(jì)八十年代,，社會學(xué)家費孝通曾提出，中國要走小城鎮(zhèn)模式,，要“及早研究小城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局”,，“農(nóng)民安心在小城鎮(zhèn)生活,，才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路”。費老率先提出的“蘇南模式”,，講的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傳奇,。

1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中提出“小城鎮(zhèn),、大戰(zhàn)略”問題,。1999年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略,?！?

據(jù)《瞭望東方周刊》報道，1980年10月,，原國家建委在北京召開全國城市規(guī)劃工作會議,，提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市,，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針,。1984年1月，國務(wù)院發(fā)布《城市規(guī)劃條例》,，第一次以法規(guī)形式確認(rèn)了這一方針,。

2012年，時任全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任,、中共中央政策研究室原副主任鄭新立曾公開表示,，“千萬以上人口的大城市不能再發(fā)展了，對于一個人口上千萬的城市,，如果沒有現(xiàn)代化的地鐵,，交通是一場災(zāi)難?！痹谒磥?，合理發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)化的方向。

做強(qiáng)“核心城市”,，培育都市圈

城鎮(zhèn)化率超過50%以后,，“大城市”的重要性日益凸顯，對規(guī)模效應(yīng),、集聚創(chuàng)新的追求成為主流,。

十九大報告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局?！?

去年2月,，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，通過發(fā)揮核心大城市對周邊中小城市,、小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的帶動力,，提升城市群競爭力。

地方層面,，中西部地區(qū)近年來忙著“強(qiáng)省會”,，“千萬人口城市”接連擴(kuò)容，鄭州“請叫我特大城市”的喜悅溢于言表,，區(qū)域中心城市紛紛組局暢想“都市圈”……

在中國社會科學(xué)院城市競爭力研究中心主任倪鵬飛看來,，中國城市化道路實際上一直存在嚴(yán)重的分歧，“過去特別強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn),，現(xiàn)在又特別強(qiáng)調(diào)大城市”,。

他在不久前舉行的中國城市百人論壇2020年會上表示，城市體系已經(jīng)不是一種形態(tài)的大城市或小城市非此即彼的體系了,，而將是多種形態(tài)的大中小城市協(xié)調(diào)共存的體系,，“多層嵌套的城市體系才是中國未來城市化道路的方向”。

此前,，《求是》雜志最新文章分析認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,，但城市單體規(guī)模不能無限擴(kuò)張,。這篇文章還指出：

東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu),，合理控制大城市規(guī)模,，不能盲目“攤大餅”。

要推動城市組團(tuán)式發(fā)展,，形成多中心,、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu),。

中西部有條件的省區(qū),，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端,。

01

聚集失衡是核心問題

倪鵬飛指出,，城市規(guī)模和形態(tài)伴隨城市化率的提升在擴(kuò)大與多樣化。

1950年,，世界城市化率達(dá)到30%之前,，城市規(guī)模和形態(tài)體系由單中心小城市主導(dǎo)。

19世紀(jì)中期,，城市化率超過50%的英國,，出現(xiàn)大倫敦郊區(qū)化和以倫敦到利物浦為軸線的連綿城市帶。1920年，城市化率達(dá)到50%的美國,，出現(xiàn)多中心的大都市區(qū),，大西洋沿岸城市帶形成。

1950年~2018年,，世界城市化率從30%提升到55%,，100萬以上城市人口占全部人口比重從29.9%上升到42.2%。城市規(guī)?？焖俅笮突瑫r,，形態(tài)迅速多樣化，大聚集,、小分散的以都市區(qū)和城市群為主體的城市體系逐步形成,。目前，歐盟50%的人口生活在30個主要城市群中,。

與此同時,，“聚集失衡”成為城市規(guī)模和形態(tài)演進(jìn)中的核心問題。

拉美國家城市體系規(guī)模擴(kuò)大過度,，2018年1000萬以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到18%,，居世界第一。亞洲城市及城市體系規(guī)模加速擴(kuò)大,，2018年1000萬以上城市人口占總?cè)丝诒戎貫?5%,，居世界第二。城市快速大型化使大城市面臨空氣污染,、交通擁堵,、基礎(chǔ)設(shè)施不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在倪鵬飛看來,，本世紀(jì)以來,，幾乎所有參與全球化的國家，都出現(xiàn)了伴隨聚集的失衡,，即人口,、產(chǎn)業(yè)流入地和人口、產(chǎn)業(yè)流出地的收入差距擴(kuò)大,。為此,，各國都在采取措施予以應(yīng)對，而不是推波助瀾,。

無論從國際相關(guān)理論還是實證研究來看,，都證實了“從單中心城市到多中心大都市區(qū)，再到城市群進(jìn)而大都市帶,，最后到城市網(wǎng)絡(luò)”是城市發(fā)展的一般規(guī)律,。單中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最優(yōu)規(guī)模，城市規(guī)模位序符合齊普夫法則,。

倪鵬飛強(qiáng)調(diào),，城市的空間分布是聚集和擴(kuò)散兩種力量博弈的結(jié)果，而非聚集一種力量,，市場失靈或政府過度干預(yù)都會帶來諸多問題,。

02

“馬太效應(yīng)”式的過度分化

具體到中國城市規(guī)模與形態(tài)問題上，倪鵬飛認(rèn)為,，一個明顯特征是在大型化的同時出現(xiàn)多形態(tài)并存,。

首先，單中心城市體系呈現(xiàn)出啞鈴型跡象,。即大城市人口和小城鎮(zhèn)人口比重大,，中小城市比重小。

其次,，出現(xiàn)大型化趨勢,。

再次，城市主導(dǎo)規(guī)模形態(tài)與城市化相對應(yīng),，分別走過了1978~1995年間的小城鎮(zhèn)（城鎮(zhèn)化率30%以前）主導(dǎo)和1996-2010年的大城市（城鎮(zhèn)化率30%~50%）主導(dǎo),，2011年以后正進(jìn)入都市圈、城市群（城鎮(zhèn)化率50%以上）主導(dǎo)時代,。

與此同時,，伴隨聚集演進(jìn)的是分化在加劇。

倪鵬飛說,，雖然“豐滿的理論”期望“聚集的平衡”，但“骨感的現(xiàn)實”是,，已經(jīng)出現(xiàn)了伴隨聚集的多尺度的過度分化——在地區(qū)人口分化同時出現(xiàn)的人均收入分化,，少數(shù)區(qū)域和少數(shù)人群高度富裕，多數(shù)區(qū)域和多數(shù)人群相對貧困,。

在經(jīng)濟(jì)空間從“分散聚集”走向“集中聚集”再向“聚集擴(kuò)散”過程中,，城市與區(qū)域之間一定程度的分化是必要和合理的。但倪鵬飛強(qiáng)調(diào),，這種由行政級別決定資源分配與市場失靈相強(qiáng)化的機(jī)制所導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”式的過度分化,，不僅不利于社會公平，而且嚴(yán)重威脅著經(jīng)濟(jì)效率,。

03

多層次嵌套結(jié)構(gòu)

中國城市能否從集聚中走向平衡,？如何應(yīng)對過度分化？

倪鵬飛指出,，理論模型已經(jīng)證明,，大國可以形成多層嵌套的城市體系，實證檢驗也顯示，中國多層嵌套的城市體系正在形成,。這其中,，一個重要遵循即是符合“齊普夫法則”。

按照他的觀點,，盡管此前研究普遍認(rèn)為中國城市體系的首位度或者集中度較低,，不符合齊普夫法則。但新的視角研究發(fā)現(xiàn)：

首先,，全球主要國家的各城市群,、我國城市群內(nèi)部的各城市、中心城市（大都市圈）的各城區(qū),，其規(guī)模位序正在向齊普夫分布收斂,。

其次，在交通設(shè)施,、政策制度,、公共服務(wù)等中性時，即對各形態(tài)城市規(guī)模位序影響不顯著時,，各形態(tài)的體系規(guī)模分別符合齊普夫法則,。當(dāng)這些因素對規(guī)模位序影響顯著時，各形態(tài)的體系將偏離齊普夫法則,。

齊普夫法則,，指的是一個國家或地區(qū)中，城市規(guī)模與位序存在負(fù)相關(guān),。一個國家的最大城市的人口,，會是第二大城市人口的兩倍，會是第三大城市人口的三倍,，一直到是第N大城市的N倍,。

假設(shè)區(qū)域最大城市的人口為1600萬，第二大城市會是800萬,，第三大城市為533萬,，排在第十六位的城市，人口規(guī)模為100萬,。

而按照多種形態(tài)嵌套的城市體系思想,、城市規(guī)模位序的齊普夫法則，以及城市最優(yōu)規(guī)模權(quán)威研究的經(jīng)驗參考值,，對未來15年全國城市人口（不包括小城鎮(zhèn)）各形態(tài)規(guī)模位序分布進(jìn)行多情景模擬后,，倪鵬飛及其團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)：

最小城市人口為20萬，最大中心城區(qū)人口為519萬左右,，在此條件下最大都市圈城市人口為1980萬左右,，最大城市群人口為1億左右,，此時城市群數(shù)量為17個左右，并且各種類型大小的都市圈至少有103個,，不同規(guī)模的城市和城區(qū)至少有1474個,。

“這可能是最接近未來中國城市群、都市圈,、中心城市的多層次嵌套結(jié)構(gòu)的一個情景,。”倪鵬飛表示,。

04

“十四五”政策建議

基于上述研究,，倪鵬飛建議，制定“十四五”及未來15年的城鎮(zhèn)化規(guī)劃和國土空間規(guī)劃,，應(yīng)以多層嵌套的城市體系支撐重塑中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間體系,，同時以齊普夫法則為參考布局多層嵌套的全國城市新體系。

讓城市群包含著大都市圈,、大中小城市,、小城鎮(zhèn)，既讓不同形態(tài)的城市保持合理規(guī)模,，又讓多種形態(tài)城市協(xié)調(diào)發(fā)展,。讓中小城市與小城鎮(zhèn)分享和化解中心城區(qū)的正負(fù)外部性。讓所有功能區(qū)域都能分享多形態(tài)嵌套的規(guī)模報酬遞增紅利,。

倪鵬飛還建議,，政府制定戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策需對單中心城市無限大保持謹(jǐn)慎,。

隨著技術(shù)進(jìn)步,，全世界的城市總體大型化是大勢所趨，但在一定技術(shù)條件城市大型化是有限度而不是無限度,。但強(qiáng)勢政府容易導(dǎo)致城市首位過高及人口過度集中,，并帶來“城市病”等多種經(jīng)濟(jì)社會問題。

事實上,，我們的政府在資源配置中作用比較大，雖然過去在戰(zhàn)略導(dǎo)向上是“小城鎮(zhèn)”,，但是按行政級別分配資源已經(jīng)導(dǎo)致與許多發(fā)展中國家一樣的“大城市偏好”,，并已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病。

因此,，規(guī)劃必須首先確定首位城區(qū),、首位城市圈、首位城市群的合理規(guī)模,，然后參考齊普夫法則確定隨后的各形態(tài)規(guī)模,，而不能競相擴(kuò)大,。

此外，他還建議,，以合理城鄉(xiāng)人口體系為基礎(chǔ)構(gòu)建全國一體的公共產(chǎn)品體系,。

具體來說，應(yīng)基于全國城市群,、都市圈和城市以及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的人口和產(chǎn)業(yè)可能的齊普夫規(guī)模分布趨勢,，布局尺度不同、聚集密度不同的基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)以及公共治理體系,。

既要告別按照行政級別布局公共產(chǎn)品的做法，又要防止在已經(jīng)不合理公共產(chǎn)品布局的基礎(chǔ)上,，將人口與公共產(chǎn)品簡單掛鉤,，導(dǎo)致公共服務(wù)與人口“面多加水，水多加面”,，更要防止一方面不合理布局公共產(chǎn)品,，另一方面利用行政手段限制人口流動和遷徙。