自今年宏觀政策層面提出“到2030年實現(xiàn)碳達峰,、2060年實現(xiàn)碳中和”的國家目標以來，許多領域的政策都出現(xiàn)了非常大的變化,。

一方面是實現(xiàn)碳中和需要全行業(yè)領域進行多方面的配合；另一方面是碳中和導致許多行業(yè)的目標出現(xiàn)了重大變化,，必須進行對應的調(diào)整,。

縣城作為這一輪新型城鎮(zhèn)化吸納人口的重點區(qū)域，其建設目標與理念同樣受到了極大的改變,。在這樣的背景下,，住建部出臺了《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》（征求意見稿，以下簡稱《意見》）,，標志著縣城未來的面貌與建設目標將出現(xiàn)重大變化,。

同時，新一輪政策變化也對地方政府是個非常大的挑戰(zhàn),，工作目標與內(nèi)容將出現(xiàn)實質(zhì)性的變化,。這就要求地方主政領導需要理解“雙碳”下發(fā)展新思維，并且在新思維的引領下,，帶領縣城建設,、縣域經(jīng)濟發(fā)展走上新路子。

擺脫“大城市夢”

過去,，許多縣城都有一個“大城市夢”,，即以大城市的模式與樣板來建設縣城核心區(qū)。于是,，一個個商業(yè)綜合體,、高密度社區(qū)在許多縣城內(nèi)拔地而起。雖然展現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的成績,，但也與縣城的綜合環(huán)境顯得有些格格不入,。

如流行于一二線城市的品牌商業(yè)綜合體開始下沉到“縣城”,，但動輒數(shù)十萬方的商業(yè)面積,，與縣城的實際消費能力格格不入；對于建設用地并不緊張的地區(qū)來說,，成片的高層住宅,，不僅從高度上有些“違和”，也并不符合當?shù)鼐用竦木幼⌒枨蟆?

同時,，在縣城不斷吸納人口,、且繼續(xù)作為下一輪城鎮(zhèn)化吸納人口的重點區(qū)域后，縣城的建設規(guī)模紛紛達到了瓶頸,?；鶎愚r(nóng)村卻不斷面臨人口流失、鄉(xiāng)村空心化的問題,，許多宅基地,、集體建設用地開始閑置或低效利用,，土地利用不平衡的問題持續(xù)突出。

在這樣的大背景下,，近期的土地制度改革與縣城綠色低碳建設開始結合,。

一方面《意見》提出，“縣城建設應疏密有度,、錯落有致,，既要防止盲目進行高密度高強度開發(fā)，又要防止攤大餅式無序蔓延,?？h城人口密度應控制在每平方公里0.6萬至1萬人，縣城建成區(qū)的建筑總面積與建設用地面積的比值應控制在0.6至0.8,?！边@將推動縣城規(guī)模開始向外擴張。

另一方面是農(nóng)村土地制度改革的推進,，通過城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤,、農(nóng)村集體建設用地入市，將農(nóng)村的富余建設用地指標,、建設用地市場化,，實現(xiàn)縣域建設用地總量不變情況下的建設用地分布變化。并且,，在這個過程中也使得縣城發(fā)展的紅利與當?shù)剞r(nóng)村進行共享,，讓更多的居民享受到發(fā)展成果。

因此,，在縣城低碳建設的過程中,，也將推動廣大農(nóng)村、集體的發(fā)展,，通過土地這一根本性資源要素,，來實現(xiàn)更為公平的紅利分配。對廣大縣城來說,，這是推動區(qū)域新一輪發(fā)展的核心因素,，也是新思維中的“牛鼻子”。

如何更好的引導農(nóng)村閑置建設用地指標的有價退出,，是解決縣城建設瓶頸的核心問題,，也是平衡城鄉(xiāng)收入差距、提高農(nóng)村人均可支配收入的關鍵,。各地區(qū)應當關注后續(xù)省一級政府對農(nóng)村土地要素改革,、縣城綠色建設的文件，并根據(jù)地方實際情況細化方案,，通過市場化改革促進縣域新一輪發(fā)展,。

低碳和諧新縣城

在上一輪城鎮(zhèn)化的過程中,，“大拆大建”問題較為突出。

雖然棚戶區(qū),、老舊城區(qū)改造免不了進行拆遷,，但挖山填河等非必要的改變自然環(huán)境卻也十分普遍。如許多地區(qū)為了提升區(qū)域價值,，借水利工程在縣域中新建人工湖,；或人為將自然山體破壞，不僅花費甚大,，也是對自然環(huán)境的破壞,。

因此，《意見》提出,，“縣城建設應充分利用原有地形地貌,，不挖山、不填湖,，不破壞原有的山水環(huán)境,，保持山水脈絡和自然風貌?？h城綠化美化主要采用鄉(xiāng)土樹種,，實現(xiàn)縣城風貌與周邊農(nóng)林牧業(yè)景觀有機融合。充分利用縣城自然環(huán)境,，推進生態(tài)綠道和綠色游憩空間等建設,。”

這既是建設環(huán)境友好型社會,、進行可持續(xù)發(fā)展的要求,，也是“碳中和”宏觀目標帶來的、不進行非必要的碳排放的具體要求,。未來的縣城建設,，將根據(jù)不同的現(xiàn)實與地理環(huán)境，建設與自然融為一體,、低碳和諧發(fā)展的新型縣城,。

對縣城來說，這意味著在進行新一輪發(fā)展規(guī)劃時,，需要從“雙碳”目標、政策引導,、可持續(xù)發(fā)展等多方面重新思考,。用新時代新思維去建設綠色經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展,、以人為本的環(huán)境友好型城市,。

小型化,、分散化、生態(tài)化

近年來,，城鎮(zhèn)化不再強調(diào)推進速度,，而是強調(diào)質(zhì)量，以及“以人為核心”,。在后城鎮(zhèn)化時代,，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，才能支撐縣域經(jīng)濟得到有效發(fā)展,。

因此,，去年發(fā)改委就提出了關于支持縣城進行“補短板、強弱項”的各項建設目標,，并為縣城建設提供新型城鎮(zhèn)化專項債券,、地方政府專項債券、縣城補短板強弱項專項信貸支持,，提供多渠道的資金來源,，幫助縣城提高公共服務的質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化,。

同時,，《意見》中還強調(diào)：縣城基礎設施建設要適合本地特點，以小型化,、分散化,、生態(tài)化方式為主，降低建設和運營維護成本,。倡導大分散與小區(qū)域集中相結合的基礎設施布局方式,，因地制宜布置分布式能源、污水處理等設施,，減少輸配管線建設和運行成本,，并與周邊自然生態(tài)環(huán)境有機融合。

這使得未來的縣城,，基礎設施與公共服務布局也將出現(xiàn)很大的變化,，既要跟隨縣域規(guī)模的擴大、為流入的人口提供更好的公共服務,；又要根據(jù)“碳中和”的宏觀目標與實際情況,，選擇低排放、綠色環(huán)保,、低運行成本的基礎設施建設與運營方式,。

當然，這一改變也是縣級城投隨之市場化轉(zhuǎn)型的良好機會。根據(jù)蓬勃發(fā)展的公共服務需求,，從政府融資平臺逐漸轉(zhuǎn)型為城市公共服務的運營商,、產(chǎn)業(yè)基礎設施的提供者。在轉(zhuǎn)型的過程中,，同樣可以憑借綠色債券,、碳中和債券為地方建設獲得更低成本的融資。

在近期國務院下發(fā)的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中,，也明確提出“清理規(guī)范地方融資平臺公司,，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算”,。

對于縣級政府來說,，新一輪基礎設施提升以及市場化運營，是促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的機會,，也是推進地方城投公司轉(zhuǎn)型的最佳契機,。

建設“小而美”社區(qū)

要實現(xiàn)“碳中和”的目標是艱巨的，這不僅需要能源結構轉(zhuǎn)型,，還需要改變整個社會生產(chǎn)及居民生活的方式,。

其中，綠色出行是降低碳排放的重要組成部分,。對于大城市來說,，將進一步推進公共交通的發(fā)展；而對縣城來說,，則是建設“小而美”的社區(qū),，發(fā)展“步行可達”的縣城生活。

因此,，《意見》中提出,，要打造適宜步行的縣城交通體系，建設連續(xù)通暢的步行道網(wǎng)絡,。打通步行道斷頭道路,，連接中斷節(jié)點，優(yōu)化過街設施,，清理違法占道行為,，提高道路通達性。完善安全措施,，加強管理養(yǎng)護,，確保步行道通行安全。

要合理確定縣城居住社區(qū)規(guī)模,，加強市政基礎設施和基本公共服務設施配套,，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設施。探索以街區(qū)為單元統(tǒng)籌建設公共服務,、商業(yè)服務,、文化體育等設施，加強社區(qū)綠化,、公共活動空間場所建設,，打造尺度適宜、配套完善,、鄰里和諧的生活街區(qū),。

這意味著未來縣城建設的目標與規(guī)劃理念，也將出現(xiàn)很大變化,。一切圍繞著“綠色低碳”的發(fā)展目標與生活方式,，構建“小而美”社區(qū)與環(huán)境友好型的縣城。

“十四五”期間,，縣城作為這一輪城鎮(zhèn)化吸納人口的主力軍,，即將面臨新一輪建設。同時,，“碳中和”的目標也將改變縣城的發(fā)展目標與建設方式,。這將是縣城發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，自然也是新的機會,。

在這些系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變的過程中,，未來五年縣城的發(fā)展方式將產(chǎn)生非常大的變化。地方政府必須以新政策,、新理念為根本,，在新目標下改變傳統(tǒng)思維，用更市場化的模式,、更靈活的手段,、更因地制宜的策略，實現(xiàn)縣城新一輪發(fā)展,。