2015年,，浙江義烏成為全國(guó)15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)城市之一,。從全國(guó)來(lái)看，義烏改革受到的關(guān)注最多,，堪稱(chēng)樣本，其中主要的關(guān)注點(diǎn)是義烏宅基地“三權(quán)分置”改革,。關(guān)于義烏改革的解讀很多,，大多缺乏深度的田野調(diào)查，過(guò)多突出義烏改革“市場(chǎng)”的一面,。筆者近期深入義烏改革一線,，發(fā)現(xiàn)其宅基地改革主要服務(wù)于“舊村改造”這一獨(dú)特的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。很多學(xué)者主張推動(dòng)宅基地使用權(quán)完全物權(quán)化,、市場(chǎng)化,，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，義烏改革實(shí)踐不支持這一觀點(diǎn),。義烏宅基地改革的真實(shí)圖景到底是怎樣的,？對(duì)其他地區(qū)有哪些參考借鑒價(jià)值？

“舊村改造”為宅基地改革奠定基礎(chǔ)

義烏是一個(gè)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市,，也是著名的小商品之城,，縣域經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)1000億元，在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)中排名靠前,。義烏多山區(qū)丘陵,，建設(shè)用地資源十分緊張。上世紀(jì)90年代以來(lái),，順應(yīng)工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，義烏農(nóng)村開(kāi)始嚴(yán)格管理宅基地,，村莊建設(shè)嚴(yán)格按照規(guī)劃,，形成“舊村改造”政策，這是此后宅基地改革的基本依托,。

舊村改造以集體經(jīng)濟(jì)組織（一般是一個(gè)自然村）為單位,，由農(nóng)戶(hù)集體整體申請(qǐng)、政府整體審批,。新村用地規(guī)劃按照人均100平方米左右控制,，用地總面積一般超出老村1倍以上。集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)宅基地有償選位等方式,，自行籌集資金進(jìn)行“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，快速改變了義烏農(nóng)村面貌。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在義烏凡是完成舊村改造的村莊,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平均有一個(gè)飛躍的提升,。突出表現(xiàn)是，村集體和農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)收入快速增加,；村莊人居環(huán)境大為改善,，達(dá)到“美麗鄉(xiāng)村”標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)矛盾減少,，實(shí)現(xiàn)了村莊善治,。

青口村是義烏市江東街道的一個(gè)普通村莊，目前已融入城區(qū),，主要產(chǎn)業(yè)是餐飲和物流,。青口村共683戶(hù)，1686人,，于2004年啟動(dòng)舊村改造,，分兩個(gè)批次分配1800間宅基地，籌集了約1.3億元,。目前村集體經(jīng)濟(jì)收入1000多萬(wàn)元,，個(gè)體農(nóng)戶(hù)平均3間店面、3層樓房,，平均年租金收入15萬(wàn)元,。沙溪村是一個(gè)正在進(jìn)行舊村改造的村莊，原主要從事皮帶加工,、貿(mào)易等,，人口465人，直到2017年才啟動(dòng)舊改,。2021年6月,，村集體分配近550間宅基地，籌集約1.3億元,。沙溪村發(fā)展一直落后,，村民都盼望早點(diǎn)納入舊改。該村村干部講,，“由于沒(méi)有舊改,，村莊環(huán)境臟亂差，其他村一間店面租金3-4萬(wàn)元,，等于沙溪村一棟房的租金,。”

20多年來(lái),，義烏舊村改造政策不斷改進(jìn)且基本穩(wěn)定,，成為最主要的惠農(nóng)政策，同時(shí)也是鄉(xiāng)村建設(shè)政策,。舊村改造也為義烏成為面向全國(guó),、全球的小商品市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ),，因?yàn)樾∩唐肥袌?chǎng)需要合法的、規(guī)整的,、基礎(chǔ)設(shè)施便利的店面及配套倉(cāng)庫(kù),，而原始村莊宅基地狹小，基礎(chǔ)設(shè)施落后,，難以滿(mǎn)足義烏不斷發(fā)展的需求,。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，義烏常住人口接近186萬(wàn)人,，是浙江省縣域常住人口最多的城市，市場(chǎng)主體規(guī)模約75萬(wàn)個(gè),，占全省十一分之一,、全國(guó)的5‰。義烏常住人口和市場(chǎng)主體的比例遠(yuǎn)超過(guò)一般地區(qū),，也超過(guò)浙江平均水平,。政府主導(dǎo)建立的義烏小商品市場(chǎng)，目前店面約7.5萬(wàn)個(gè),。在廣袤的鄉(xiāng)村,，農(nóng)戶(hù)提供的店面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)數(shù)量，而且租金相對(duì)便宜,。2020年末,，義烏市農(nóng)村戶(hù)籍人口約33萬(wàn)人，按照一人一間店面,，農(nóng)村提供的店面總數(shù)是義烏小商品市場(chǎng)的近4倍以上,。

“重難點(diǎn)”：宅基地初始分配

制度變遷往往是回應(yīng)發(fā)展實(shí)踐的。義烏在推動(dòng)大規(guī)模舊改之后,，適時(shí)推出了宅基地改革,。義烏改革的一個(gè)特點(diǎn)是，對(duì)宅基地初始分配制度的高度重視和周密設(shè)計(jì),。

2016年《義烏市農(nóng)村更新改造實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定,，義烏農(nóng)村宅基地分配的基本原則是“按人分配、按戶(hù)控制”,。取得宅基地分配權(quán)的個(gè)人人均30平方米,，戶(hù)均不超過(guò)140平方米；一戶(hù)只有一個(gè)宅基地,，建新必須拆舊,。申請(qǐng)舊村改造的村莊，一般是先整體拆舊,，農(nóng)戶(hù)過(guò)渡一段時(shí)間,，再按照村莊規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)新住房,。按照義烏基層干部的說(shuō)法，人均30平方米即宅基地“資格權(quán)”面積,。宅基地“資格權(quán)”來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)組織“成員權(quán)”,。

宅基地初始分配的難點(diǎn)是實(shí)踐中的復(fù)雜性。承包到戶(hù)的耕地可以按人分配,，然而宅基地是用于建造房屋,、滿(mǎn)足基本居住條件的，不能完全按照家庭成員進(jìn)行分配,。義烏的特殊性體現(xiàn)在,，宅基地雖仍以戶(hù)為單位申請(qǐng)審批，然而集體在分配宅基地過(guò)程中的依據(jù)是多元的,，首要依據(jù)是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”,，而不是“戶(hù)”。與中西部農(nóng)村不同,，義烏的農(nóng)戶(hù)經(jīng)過(guò)多次分戶(hù),，一家三代5人，可分為3戶(hù),，老年夫妻1戶(hù),，年輕夫妻1戶(hù)，已成年子女1戶(hù),。由此,，按照“一戶(hù)一宅”籠統(tǒng)分配宅基地是不公平的，公平的辦法是按人口平均分配,，并考慮到“戶(hù)”的合理需求,，再增計(jì)宅基地面積。

2016年,，義烏規(guī)定了兩種可以增計(jì)的情形：一是年滿(mǎn)20周歲未婚,；二是已婚未育或育有一個(gè)子女的。在實(shí)踐中,，各村各戶(hù)有很多特殊情形,，因此各村的舊改方案更為細(xì)致。沙溪村2017年舊改方案規(guī)定,，至截止日年滿(mǎn)20周歲未立戶(hù)未婚人員（不包含離異人員）可以增計(jì)1人,。有女無(wú)子戶(hù)，允許1個(gè)年滿(mǎn)20周歲女兒增計(jì)1人并可招婿,，男戶(hù)口遷入本村可計(jì)算人口,。有女有子戶(hù)，子未滿(mǎn)20周歲,，允許1個(gè)年滿(mǎn)20周歲增計(jì)1人,。夫妻雙方育有1個(gè)子女的且子女未達(dá)到立戶(hù)條件的家庭可增計(jì)1人,。夫妻雙方均是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、均達(dá)到結(jié)婚年齡但未生育,，可增計(jì)1人,。

除了依據(jù)人口和戶(hù)，原房屋及宅基地占有狀況也是宅基地分配的重要依據(jù),。比較常見(jiàn)的政策規(guī)定是,，擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有宅基地“分配權(quán)”,。通過(guò)考學(xué),、參軍、提干走出村莊的農(nóng)民子弟,，通過(guò)繼承獲得房屋產(chǎn)權(quán),，也有權(quán)利參與舊村改造分配宅基地，但是這種權(quán)利受到一定限制,。沙溪村規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員以原合法住宅占地面積為基數(shù),，安置新宅基地面積最高不能超過(guò)120平方米,，差額面積可以貨幣化調(diào)劑。

與義烏相比,，中西部農(nóng)村的宅基地價(jià)值低,，主要用于居住保障，宅基地市場(chǎng)不活躍,，也沒(méi)有必要進(jìn)行整體性的舊村改造,。因此，地方政府沒(méi)有動(dòng)力去設(shè)計(jì)類(lèi)似于義烏那樣復(fù)雜的宅基地初始分配制度,。即使復(fù)制過(guò)去,，制度也是空轉(zhuǎn)的，全國(guó)范圍多地的調(diào)查已證明這一點(diǎn),。

對(duì)義烏宅基地“三權(quán)分置”的思考

義烏宅基地“三權(quán)分置”備受關(guān)注,，國(guó)家相關(guān)改革試點(diǎn)也參考了義烏經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)期間,，2016年《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》首次提出宅基地“三權(quán)分置”概念,，目的是處置特殊的宅基地歷史遺留問(wèn)題。

該細(xì)則第7條提出,，“跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)行宅基地所有權(quán),、資格權(quán)和使用權(quán)相分離，轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年,，使用期屆滿(mǎn)后,，受讓人可優(yōu)先續(xù)期,，并實(shí)現(xiàn)有償使用?！币源藶橐罁?jù),，學(xué)界認(rèn)為義烏創(chuàng)新性地分置了宅基地“資格權(quán)”和宅基地“使用權(quán)”，突破了現(xiàn)行“兩權(quán)分置”的宅基地制度,。按照該政策,，義烏農(nóng)村的跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)才具有合法性。于是不少專(zhuān)家得出結(jié)論,，應(yīng)當(dāng)推廣宅基地“三權(quán)分置”,，通過(guò)保留宅基地“資格權(quán)”，推動(dòng)立法將現(xiàn)行宅基地使用權(quán)改造為完全的物權(quán),，以促進(jìn)宅基地市場(chǎng)發(fā)育,。

筆者認(rèn)為，這個(gè)推理是不合邏輯的,。在義烏跨村轉(zhuǎn)讓中,，如果農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)，那么保留所謂的宅基地“資格權(quán)”毫無(wú)意義,，因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)已經(jīng)失去宅基地,，也失去了再申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。在其他宅基地改革試點(diǎn)城市,，如福建晉江也允許一定條件下農(nóng)戶(hù)可跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地,，卻沒(méi)有利用宅基地“三權(quán)分置”賦予其合法性。法學(xué)家韓松認(rèn)為,，“三權(quán)分置”是試圖離開(kāi)宅基地的具體使用權(quán),，分離出獨(dú)立的資格權(quán)，而資格權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)集體成員的居住保障,。

義烏宅基地“三權(quán)分置”要解決的,，是缺乏宅基地分配“資格權(quán)”的、非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何合法獲得宅基地,。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓在義烏一直是存在的,，原先都是通過(guò)私下協(xié)議進(jìn)行。在農(nóng)村房屋確權(quán)頒證背景下,，外來(lái)農(nóng)戶(hù)獲得的宅基地?zé)o法得到合法產(chǎn)權(quán),，引發(fā)了諸多糾紛，政府需要回應(yīng),。

例如青口村舊村改造時(shí),，有少數(shù)農(nóng)戶(hù)把分配的宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給外村農(nóng)戶(hù)。從法律上看，只要沒(méi)有辦理“過(guò)戶(hù)”手續(xù),，轉(zhuǎn)入宅基地的外村農(nóng)戶(hù)只是獲得了民間承認(rèn)的宅基地權(quán)利,。2015年開(kāi)始確權(quán)頒證，對(duì)于政府來(lái)說(shuō),，這是徹底解決宅基地轉(zhuǎn)讓歷史遺留問(wèn)題的辦法,，對(duì)于轉(zhuǎn)讓宅基地的外村農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，也是合法獲得宅基地產(chǎn)權(quán)的契機(jī),。處理跨村宅基地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題時(shí),，青口村做了兩次確權(quán)：第一次是按照舊村改造時(shí)分配的宅基地指標(biāo)確權(quán)，確給原農(nóng)戶(hù),；第二次按照轉(zhuǎn)入,、轉(zhuǎn)出的實(shí)際情況辦理權(quán)證，確權(quán)給合法的使用權(quán)人,。因需要原農(nóng)戶(hù)簽字,，村集體建議轉(zhuǎn)入方酌情再補(bǔ)償轉(zhuǎn)出方5-10萬(wàn)元，滿(mǎn)足其“找補(bǔ)”心理,。

從國(guó)家的角度,，義烏出臺(tái)的允許跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的政策意見(jiàn)之所以得到認(rèn)可，不在于轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)之后農(nóng)戶(hù)保留所謂的宅基地“資格權(quán)”,，而在于義烏的宅基地制度并沒(méi)有突破現(xiàn)行宅基地制度的基本原則,。

第一，堅(jiān)持了宅基地使用權(quán)人依然是“農(nóng)戶(hù)”（跨集體轉(zhuǎn)讓可以視為農(nóng)戶(hù)跨村遷移）,，而不是城市居民，義烏仍然明確禁止市民下鄉(xiāng)購(gòu)置宅基地建房或者向市民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋,。第二,，堅(jiān)持了一戶(hù)一宅、符合規(guī)劃,、法定面積等宅基地管理的基本原則,，宅基地總規(guī)模不突破，村莊規(guī)劃沒(méi)有被宅基地轉(zhuǎn)讓行為破壞,。第三,，堅(jiān)持了農(nóng)戶(hù)住有所居的基本要求，要求轉(zhuǎn)出宅基地的農(nóng)戶(hù)家庭人均居住面積不少于15平方,，農(nóng)村房屋或城市商品房均可,。

總的來(lái)看，義烏宅基地改革由于沒(méi)有觸及改革底線,，從而得到了國(guó)家支持,，同時(shí)，義烏舊村改造過(guò)程中存在的跨村轉(zhuǎn)讓宅基地的“隱形市場(chǎng)”問(wèn)題也得到解決。這就是義烏宅基地改革的基本邏輯,。

（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院）