事業(yè)單位上一輪改革，概括起來三句話：行政類回歸政府,、企業(yè)類回歸市場,、事業(yè)類回歸公益。在分類改革的基礎(chǔ)上,，近年來,，一些省份勇闖“深水區(qū)”，對公益類事業(yè)單位進(jìn)行重塑性變革,。

目前,，山西省的改革已經(jīng)階段性完成，河南省的改革正在如火如荼進(jìn)行,。究竟什么是事業(yè)單位重塑性改革,？山西、河南等地的改革經(jīng)驗?zāi)芊駨?fù)制推廣,？

破解“小,、弱、散”問題

一段時期以來,，事業(yè)單位總體存在著“小,、弱,、散”的狀況，這種情況與新時代的形勢與任務(wù)很不適應(yīng),。

第一,，現(xiàn)狀是“小”。一個組織一個攤子,。麻雀雖小,、五臟俱全。再小的事業(yè)單位,，只要是獨(dú)立法人,，難免都要設(shè)置辦公室、人事,、財務(wù),、后勤等職能部門，也要購買一定的設(shè)備和器材,。一方面無法實(shí)現(xiàn)組織管理的規(guī)模效應(yīng),，一些設(shè)備和器材使用不足、而且快速折舊甚至報廢,；另一方面導(dǎo)致事業(yè)單位中真正從事業(yè)務(wù)技術(shù)的人員少,，難以提供有效的功能支撐。

第二,，功能為“弱”,。因“小”致“弱”,。事業(yè)單位作為知識密集的組織,，沒有專業(yè)技術(shù)人員的“量”，很難有知識創(chuàng)新的“質(zhì)”,。一個事業(yè)單位如果只有幾位,、十幾位專業(yè)技術(shù)人員，很難形成科研技術(shù)創(chuàng)新和社會服務(wù)功能,。有為才有位,，“弱”必然導(dǎo)致事業(yè)單位在本單位、本地區(qū)的存在感不強(qiáng),，難以吸引優(yōu)秀專業(yè)人才,。即使留下來了，也是留住了難成才,、成才了難留住,。

第三，根子是“散”,。不少事業(yè)單位之所以陷入“小”和“弱”的不良循環(huán),，根子在于事業(yè)單位的設(shè)立大多基于政府職能分工的邏輯,。一個職能部門相應(yīng)的配套一個或幾個事業(yè)單位，負(fù)責(zé)幾項具體的業(yè)務(wù),。最終導(dǎo)致類似功能的事業(yè)單位,，分布在不同職能部門，相互之間缺少有力的統(tǒng)籌和協(xié)作,。長此以往,，功能呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢。

為了一攬子解決“小,、弱,、散”問題，此次事業(yè)單位重塑性改革的大方向是構(gòu)建“大事業(yè)”的組織體系,，使得事業(yè)單位變大變強(qiáng),，能夠形成系統(tǒng)合力、發(fā)揮整體效果,。重塑性改革的目的,，不是簡單地精簡機(jī)構(gòu)和人員，而是通過機(jī)構(gòu),、人員,、功能的有機(jī)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的系統(tǒng)性整合,。

當(dāng)前,，社會需求日益呈現(xiàn)多元化、全面化的特點(diǎn),，需要事業(yè)單位提供的各種技術(shù)服務(wù)也越來越多,，對服務(wù)質(zhì)量也提出更高要求。如果還是沿襲過去那種供給格局,，人們需要找一個又一個的不同機(jī)構(gòu),，無疑會提高社會運(yùn)行成本。

所以,，理論上需要供給方提供一攬子的解決方案,。實(shí)行事業(yè)單位重塑性改革，通過系統(tǒng)性的組織變革,，構(gòu)建一對一的新發(fā)展格局,。把原先需求側(cè)和供給側(cè)之間的交易成本轉(zhuǎn)換為供給側(cè)的內(nèi)部交易成本，從而降低整體社會運(yùn)行成本,。

尋找“最佳組合”

從山西等地改革實(shí)踐來看,，事業(yè)單位重塑性改革主要有以下做法。

有改有不改。此次改革并不是所有事業(yè)單位都參加,。比如,，有的地方明確“除學(xué)校、醫(yī)院,、省級開發(fā)區(qū),、城鎮(zhèn)聯(lián)社、供銷聯(lián)社,、事業(yè)群團(tuán),、協(xié)會學(xué)會等”。沒有參加此次改革的一個重要原因,，是這些事業(yè)單位的組織規(guī)模和組織形態(tài)已經(jīng)基本解決“小,、弱、散”的問題,。而其他大部分事業(yè)單位基本都需要參加此次改革,。

規(guī)格有升有降。改革不是為了精簡機(jī)構(gòu),，而是為了整合機(jī)構(gòu),、重塑職能。因此,，改革后的機(jī)構(gòu)更多著眼于新時代人民群眾對美好生活的需求,，更多著眼于解決當(dāng)前和將來面臨的新任務(wù)，改革后的事業(yè)單位規(guī)格有升有降,。未來需求和重要性增加的,，整合加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、甚至提高整合后機(jī)構(gòu)的規(guī)格,，反之則相對壓縮或減少機(jī)構(gòu)數(shù)量,。

比如，在機(jī)構(gòu)升格方面,，有的地方針對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè),，保留市疾病預(yù)防控制中心，并在編制上予以傾斜,；針對強(qiáng)化公眾生命安全工作，加強(qiáng)綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè),，將市礦山救護(hù)隊（市安全生產(chǎn)應(yīng)急救援大隊）更名為應(yīng)急救援大隊,，升格為副處級。同時,，保留市防震減災(zāi)中心,。在機(jī)構(gòu)減少上，不少地方整合人社局所屬市機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險服務(wù)中心、企業(yè)養(yǎng)老保險服務(wù)中心,、失業(yè)保險服務(wù)中心,、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險服務(wù)中心4個單位，組建市社會保險中心,。

編制有加有減,。改革強(qiáng)調(diào)服務(wù)整合，更好服務(wù)人民群眾,。因此,，事業(yè)單位人員編制根據(jù)實(shí)際情況有加有減，傾斜缺編的地方,。針對縣級“中小學(xué)超編,、公辦幼兒園缺編”問題，將縣級中小學(xué)富余的事業(yè)編制予以鎖定,，統(tǒng)籌調(diào)配使用,，重點(diǎn)保障縣級新建幼兒園和中心城區(qū)中小學(xué)控制性進(jìn)人所需編制。另外,，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革中,，通過“減上補(bǔ)下”推動人員編制向基層下沉?？h（市,、區(qū)）下放事業(yè)編制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事業(yè)編制數(shù)量,，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員力量,，為基層群眾服務(wù)提供保障。

管理有放有收,。事業(yè)單位重塑性改革一個基本原則是：對區(qū)域有整體影響或?qū)砜赡苡腥珖杂绊懙氖聵I(yè)要收上來,，放在更高層次擴(kuò)大影響；貼近服務(wù)群眾解決民生問題相關(guān)的事業(yè)要放下去,，放到基層提供服務(wù),。

比如，某市將文化和旅游局所屬蒲劇藝術(shù)研究所,、蒲劇音樂舞蹈研究所和市文化藝術(shù)學(xué)校3個事業(yè)單位“院校合一”,，組建山西省蒲劇藝術(shù)院，進(jìn)一步明確該院“蒲劇藝術(shù)創(chuàng)作生產(chǎn)的引領(lǐng)者和推動者”的功能定位,，為蒲劇文化藝術(shù)發(fā)展賦予新的生機(jī),。蒲劇是地方的，同時也是省里的,，是國家的,。新設(shè)立的事業(yè)單位，雖處地級市，卻可能有著全國影響,。全國就此一家,，別無分號。這對事業(yè)單位員工本身就是一種榮譽(yù)激勵,、事業(yè)激勵和精神激勵,。地方的就是國家的，甚至就是世界的,。改革之后可以更好滿足人民群眾對美好生活,，特別是精神生活的需求。

相反,，原來由縣直部門主管的畜牧獸醫(yī),、勞動保障、衛(wèi)生監(jiān)督等基層站所下放鄉(xiāng)鎮(zhèn),，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整增加事業(yè)編制,，以此牽引推動公共資源向基層延伸和下沉。

整體來說,，改革的基本做法是“合并同類項”,。堅持“一類事項原則上由一個單位統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個單位負(fù)責(zé)”,，通過整合,、脫鉤、轉(zhuǎn)企,、轉(zhuǎn)型等方式,，加大跨部門整合力度，集約優(yōu)化配置相關(guān)領(lǐng)域資源,，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性,、集成性、協(xié)同性,。

比如,，某市新組建的市綜合檢驗檢測中心，整合了計量,、特檢,、質(zhì)檢、食檢,、藥檢,、農(nóng)檢、畜檢,、藥械監(jiān)測8個領(lǐng)域檢驗檢測職能，通過人員、業(yè)務(wù),、設(shè)備,、技術(shù)的一體化融合和高效配置，形成檢驗檢測事業(yè)的“最佳組合”,。

做好改革“下半篇文章”

事業(yè)單位重塑性改革,，通過全面、根本,、系統(tǒng)的組織變革,，為服務(wù)對象提供一攬子的整體性解決方案。這也可以視為事業(yè)單位的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,。

改革呈現(xiàn)全面性,、根本性、系統(tǒng)性三大特點(diǎn),。

所謂全面性,，這次改革不局限于一些地區(qū)、一些事業(yè)單位,，而是自上而下貫通省市縣鄉(xiāng)四個層級,，幾乎涉及各層次不同類型的事業(yè)單位，縱向到底,、橫向到邊,，少有例外。所謂根本性,，改革不限于內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職能性改革,，而是實(shí)行組織的整體性重塑、整合性改革,。所謂系統(tǒng)性,，這次改革不同于過去“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治標(biāo)式改革,，而是有著鮮明問題導(dǎo)向,、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的治本式系統(tǒng)性變革。

從目前來看,，建立大事業(yè)機(jī)構(gòu),，只是變革的開始和“上半篇文章”。能否有效完成“下半篇文章”,，關(guān)鍵在整合后的事業(yè)單位能否完成組織“軟件”的整合,，真正成為一個有機(jī)整體，聚焦組織貢獻(xiàn),。要做到這一點(diǎn),，有三個深化改革的方向：效果從內(nèi)部評價到市場檢驗,，運(yùn)行從物理組合到化學(xué)反應(yīng)，組織從橫向整合到向下扎根,。

第一,，從全局和更高層面理解事業(yè)單位的重要價值，把握改革的重大意義,。比如,，基于服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)的國家戰(zhàn)略需求，山西某市將市政府直屬促進(jìn)晉陜豫黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展中心,、發(fā)改委所屬黃河經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)中心,、晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作中心3個單位整合，成立了全國第一家市級黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)中心,。

相關(guān)縣區(qū)也設(shè)立了相應(yīng)規(guī)格的黃河保護(hù)發(fā)展中心,，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)設(shè)置全覆蓋，為創(chuàng)建黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)提供組織保障,。功能定位從謀劃項目布局,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到黃河文化研究與保護(hù)不斷深化豐富，機(jī)構(gòu)和功能呈現(xiàn)全面系統(tǒng)的特點(diǎn),。

第二,，進(jìn)一步減少事業(yè)單位數(shù)量，整合相關(guān)事業(yè)單位,。比如,，山西某市改革后，“市直事業(yè)單位精簡了299個,，精簡率為57.6%,；事業(yè)編制精簡了3833名，精簡率為20.2%,。各縣（市,、區(qū)）精簡事業(yè)單位1089個，精簡率為45.5%,；精簡事業(yè)編制22448名,，精簡率為20.3%?！睆氖聵I(yè)單位機(jī)構(gòu)的精簡率來看,，精簡了一半多。數(shù)量看似精簡不少,，細(xì)究起來,，基本上是2-3個事業(yè)單位合并為一個。但是否達(dá)到了整合效果,、有沒有進(jìn)一步整合的必要,，是不是還有整合的空間,，這都需要進(jìn)一步觀察。

改革必然涉及到機(jī)構(gòu)的精簡合并,，但要防止把有區(qū)域特色和全國影響,、甚至全國唯一的東西改丟了,。牌子本身很多時候就是影響力,，要注重保留必要的牌子。比如,，在某市文化和旅游局事業(yè)單位改革中,，整合文物保護(hù)技術(shù)中心、關(guān)圣文化建筑群保護(hù)中心,、鹽池文物保護(hù)所,、文物工作站4個單位，組建了正處級事業(yè)單位市文物保護(hù)中心,。但保留了有著一定區(qū)域影響的解州關(guān)帝廟文物保護(hù)所,、博物館等機(jī)構(gòu)。

第三,，改革的落腳點(diǎn)在功能,、貢獻(xiàn)和價值創(chuàng)造上。如果形改實(shí)不改,，也就失去了組織變革的意義,。

改革后的事業(yè)單位大致可以分為三大類：支撐黨政機(jī)關(guān)、擴(kuò)大區(qū)域影響,、服務(wù)基層群眾,。支撐黨政機(jī)關(guān)和擴(kuò)大區(qū)域影響的事業(yè)單位主要通過橫向組織重塑實(shí)現(xiàn)，服務(wù)基層群眾的事業(yè)單位主要通過縱向組織重塑來實(shí)現(xiàn),，打通服務(wù)群眾和企業(yè)的“最后一公里”,。事業(yè)單位的橫向組織重塑，目前不少省市都已經(jīng)完成,，下一步關(guān)鍵是通過縱向組織重塑,，激發(fā)功能有效發(fā)揮。

縱向組織重塑是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn),。如何優(yōu)化在基層一線的空間布局,，真正貼近基層群眾需求建組織；如何把力量真正下沉到基層,，真正發(fā)揮支撐保障功能,。

可以借鑒一些地區(qū)的有益經(jīng)驗，通過托管制等組織創(chuàng)新建立基于某一功能的大聯(lián)合,、大整合,，探索建立有助于資源下沉,、人才下沉的縱向組織體系，把解決基層實(shí)際問題和專業(yè)技術(shù)人員的成長成才貫通結(jié)合起來,，使得事業(yè)單位人員在服務(wù)基層服務(wù)群眾中走出自己的成長成才之路,。

（作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部教授。本文為國家社會科學(xué)基金一般項目《習(xí)近平堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)思想理論創(chuàng)新研究》（18BDJ029）階段性成果,。）