“聚中有散”

《決策》：當(dāng)前,，中國城市化進(jìn)入一個(gè)怎樣的發(fā)展階段？

倪鵬飛：中國城市化已經(jīng)進(jìn)入到“聚中有散”的新發(fā)展階段,。

從空間角度來看,，回顧我國城市化的發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，最初經(jīng)歷了分散的聚集,，小城鎮(zhèn)數(shù)量在不到十幾年的時(shí)間里,，從2000一下漲到20000個(gè)，然后是集中聚集,，數(shù)據(jù)顯示,，過去“五五”“六五”甚至“七五”時(shí)期，人口主要是在大中城市,，特別是在大城市里聚集,。

現(xiàn)在，中國城市化又進(jìn)入到“聚中有散”或者“又聚又散”的階段,。具體來說,，是高端的繼續(xù)聚集，表現(xiàn)在高端要素,、高端產(chǎn)業(yè)在繼續(xù)聚集當(dāng)中,；但同時(shí)低端的可能開始分散了。

從全國尺度上來看,，大尺度范圍內(nèi)還是在聚集,。比如，全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村向城市人口轉(zhuǎn)移,，這是城市的聚集,。

再稍微小一點(diǎn)的，就是區(qū)域范圍內(nèi)也是在聚集,。但更小的尺度上開始分散了,，也就是現(xiàn)在的都市圈、城市群,，既有接受大尺度聚集的因素,，也有中心城區(qū)、中心城市向周邊擴(kuò)散的現(xiàn)象,。

到未來,，還有可能出現(xiàn)巨型城市化地區(qū),。巨型城市化地區(qū)包括幾個(gè)層面的“聚中有散”，包括中心城市向周邊城市,、周邊小城鎮(zhèn)的聚集,，也包括中心城市向農(nóng)村的擴(kuò)散，中心城市向周邊中小城市的擴(kuò)散,，也包括中心城市向小城鎮(zhèn),、農(nóng)村的擴(kuò)散。

成長中的區(qū)域在聚集,，成熟的已經(jīng)開始擴(kuò)散,，也就是城市化率比較高的地區(qū)，已經(jīng)開始向外擴(kuò)散,。有的城市化率在50%以下的,，可能還處在聚集中?？偟膩碚f,，存在著多尺度的“聚中有散”。這個(gè)“聚中有散”又給多尺度的區(qū)位,、區(qū)域甚至城市帶來了機(jī)會(huì),，也帶來了挑戰(zhàn)。

縣城發(fā)展迎來“第二春”

《決策》：“聚中有散”的新發(fā)展階段,，給縣城帶來了怎樣的機(jī)遇,？

倪鵬飛：在中國城市化進(jìn)入“聚中有散”的新發(fā)展階段下，縣城正面臨一個(gè)新的因?yàn)閿U(kuò)散而帶來的重要機(jī)會(huì),。

外界有觀點(diǎn)認(rèn)為,，縣城發(fā)展迎來了“第二春”。機(jī)會(huì)是什么呢,？改革開放后的上世紀(jì)80年代,、90年代時(shí)，小城鎮(zhèn),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般發(fā)展,，這就是分散聚集階段，也就是“散”的階段,。

現(xiàn)在通過“散”到“聚”,，然后又開始“聚中有散”了。當(dāng)然,，這個(gè)所謂“散”并不是全面地分散,，而是“有聚有散”，這樣就給一些縣城,，帶來了重要的機(jī)會(huì),，很有可能在下一步獲得更充分的發(fā)展,。

哪里的縣城呢？都市圈,、城市群的周邊，巨型城市化地區(qū),，產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好的,、人口相對(duì)比較稠密的縣城。

比如,，我的家鄉(xiāng)是皖北地區(qū),，經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于后發(fā)地區(qū)，但人口是高度稠密的地區(qū),，可以促進(jìn)都市圈的發(fā)展,。

也就是說，地級(jí)市除中心城市以外,，各個(gè)縣城將來都有可能發(fā)展成為城市,，因?yàn)槿丝诔砻苣軌蛐纬煞浅：玫亩际腥Α娜珖鴣砜?，山東的魯西南,，河南的豫東南地區(qū)，這些都屬于人口稠密地區(qū),。

當(dāng)然,，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好的沿?？h城,，將來也將是非常重要的發(fā)展地區(qū)。

《決策》：縣城如何抓住此次政策契機(jī),？

倪鵬飛：推進(jìn)城市化過程中,，一定要實(shí)施差異化的縣城城鎮(zhèn)化策略或者戰(zhàn)略，不能籠統(tǒng)地說“推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化作為非常重要的載體”等等,，要因地制宜,。

一是，在一些人口正在向縣城聚集的地區(qū),，但這些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面還存在著短板,，由于這個(gè)短板，更多的人口和產(chǎn)業(yè)無法聚集到這些地區(qū),，導(dǎo)致有些人口繼續(xù)向大中城市流動(dòng),。為引導(dǎo)和推動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)向這部分地區(qū)的流入，要補(bǔ)齊在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板,，這也是中辦國辦在文件中明確提出來的,，各個(gè)縣城都應(yīng)該抓住這次機(jī)遇,。

二是，要順應(yīng)城市發(fā)展的客觀規(guī)律,，對(duì)于明顯存在人口流失,、產(chǎn)業(yè)衰退的縣城，無論在行政區(qū)劃還是資源配置上,，都要做適度的調(diào)整,，要減少這部分地區(qū)的公共服務(wù)政策。一些城市明顯要衰落了,，不能再像撒胡椒面一樣進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套公共服務(wù),。否則，既可能吸引不到人口和產(chǎn)業(yè),，還會(huì)導(dǎo)致大量的資源和公共財(cái)政的浪費(fèi),。

“鄉(xiāng)村變成市”

《決策》：《意見》提出，要順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢,，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展,。對(duì)此，您有怎樣的看法,？

倪鵬飛：現(xiàn)在的城鎮(zhèn)特別是一些縣城,，也面臨著衰退的挑戰(zhàn)。

這也是由“聚中有散”導(dǎo)致的,，雖然有散但不是全面的散,，是在“某些區(qū)域的散”，但聚集是一直在持續(xù)地進(jìn)行著,。

我們看到,，一些鄉(xiāng)村人口向中心村聚集，中心村又向中心鎮(zhèn)聚集,，一些中心鎮(zhèn)有可能向縣城集聚,。但是，如果縣城出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)衰退,、資源枯竭,、交通不變或者發(fā)展條件不好，就有可能在新一輪的“聚中有散”城鎮(zhèn)化過程中,，面臨著衰退的挑戰(zhàn),。

也就是說，城市化進(jìn)入了“聚中有散”的階段,，縣城城鎮(zhèn)化實(shí)際上是存在著明顯分化,，一部分是迎來了重大發(fā)展的機(jī)遇，加快發(fā)展；另外一部分,，也會(huì)面臨衰退的挑戰(zhàn),。

《決策》：要提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ),，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,，重點(diǎn)應(yīng)該把握什么？

倪鵬飛：過去強(qiáng)調(diào)城市化時(shí)說“城市群,、都市圈成為城市化的主要形態(tài)”,，鄉(xiāng)村振興現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是“就地城鎮(zhèn)化”，實(shí)際我把“就地城鎮(zhèn)化”叫“村市化”,，就是鄉(xiāng)村變成市，總體也可以叫做鄉(xiāng)村振興,。

如果城市群,、都市圈是全國城市化的主題，那鄉(xiāng)村振興的主體是什么,？抓住這一點(diǎn),，對(duì)我們下一步就地城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和“村市化”都有重大意義,。

那么,，重點(diǎn)是什么呢？就是中心村和小城鎮(zhèn)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài),，它實(shí)際上是鄉(xiāng)村“聚中有散”的落腳點(diǎn),。未來的中心村相對(duì)來說可能比較大，邊緣的村就慢慢消失了,，人口會(huì)聚集到這些地區(qū),，這個(gè)地區(qū)就慢慢變得跟鎮(zhèn)一樣了，小城鎮(zhèn)就變成更高一級(jí)的中心村,。這應(yīng)該成為下一步鄉(xiāng)村振興主要的著力點(diǎn),，是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài)。