隨著我國經濟發(fā)展模式和人口結構變化,，城市也進入了“人民城市”的新發(fā)展階段,，近年來以土地要素的“增量”開發(fā)支撐經濟增長、人口增加和城市擴張的外延式城市發(fā)展模式,，已經難以為繼,，“以人民為中心”，著力推動城市內涵式發(fā)展和高水平治理,，積極盤活“存量”資產的“城市運營”將成為城市發(fā)展的新模式,。

怎樣做好城市運營？

什么是城市運營

城市運營是城市通過高水平治理實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要途徑,，主要是指政府及其專業(yè)的城市運營商,，會同多元主體，遵循市場規(guī)律,，以城市收支管理為核心,，通過運營城市資產尤其是存量資產，優(yōu)化“人,、地,、財、產,、技,、數”等要素配置，提高投資和支出效率,，從而保障城市經濟高質量增長,，城市資產品質提升，城市收支平衡,、債務可控,，城市創(chuàng)新環(huán)境、人居環(huán)境和公共服務,、市政服務滿足城市發(fā)展需要,，進而增強城市抵抗風險和波動的韌性，不斷滿足市民美好生活的需要,，持續(xù)提升城市的吸引力,，實現(xiàn)城市的穩(wěn)定、健康,、可持續(xù)的高質量發(fā)展,。

從概念來看,，城市運營與“城市經營”“經營城市”“綜合開發(fā)運營”等有顯著不同，對應著不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,。

在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,，由于我國城市創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎的“土地財政”和“土地金融”制度，“經營城市”的核心是通過多種途徑提升土地資產規(guī)模和價值,，并通過出售土地未來增值,，一次性地為城市公共服務融資，用土地資本化助推快速城鎮(zhèn)化,。

當然,，在實現(xiàn)城市資產和收入大幅增加的同時，“土地金融”也不斷地推高了城市負債規(guī)模,，帶來了債務風險,。在高速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,，城市也需要運營,，但主要是提升土地綜合開發(fā)和項目新建過程中的經濟效益，起著補充完善,、“錦上添花”的作用,。

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，隨著城鎮(zhèn)化速度放緩,，上述傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼,。城市運營的總目標應轉變?yōu)橹ΡP活城市存量資產，提升城市綜合資產價值,，調整城市收入結構,，構建穩(wěn)健的財政體系。同時,，優(yōu)化城市支出結構,，高效地實現(xiàn)高質量發(fā)展，并滿足人民群眾美好生活,。

城市運營并不追求“利潤”,，即財政結余的最大化，而是綜合效益最大化,、城市發(fā)展最大化,，對外提升城市綜合競爭能力，對內提升城市居民生活質量,。實現(xiàn)這一目標,，當然也受到財政的約束，關鍵是城市財政是否平衡且可持續(xù),。

在收入端,，城市運營主體要通過盤活城市資產，厚植產業(yè)稅源、提升融資能力等多種途徑提升城市財力,；在支出端,，要更加量入為出，優(yōu)化支出結構,，提升支出效率,，精準投資于產業(yè)升級和擴大城市收入的領域，更高效地提升公共服務能力,，實現(xiàn)經濟效益,、社會效益、環(huán)境效益的全面提升,。

主體和對象是誰

城市運營必須遵從市場機制,，城市運營的主體也必然是包含政府、企業(yè),、市民等在內的多元主體,。

由于我國城市政府在城市資源配置中，尤其是土地和空間資源配置,，以及基礎設施和公共服務等供給中起主導作用,，并通過相應的法律規(guī)范和政策支持為企業(yè)發(fā)展提供了較強的引導和支撐，因此城市政府在城市運營中起著主導作用,。當然,，我國各層級政府的核心目標和主要任務仍有所區(qū)別，城市運營的重點將會有所不同,，城市運營也必須協(xié)調好各層級政府間的關系,。

而要更好地盤活城市資產、優(yōu)化要素配置,，政府必須借助企業(yè)與市場的力量,，城市運營商是政府與市場間不可缺少的中間環(huán)節(jié)。

城市運營商既可以是政府的平臺公司,，也可以是市場化的投資企業(yè)或專業(yè)化的運營機構,，往往是城市運營資產的所有者、使用者或托管方,，其角色不同于高速城鎮(zhèn)化階段的開發(fā)商,，而是更多地偏向于資產管理者、優(yōu)化要素者或城市發(fā)展增信平臺,，通過城市資產和要素的優(yōu)化配置,，或更好地引入金融機構對城市資產提供融資，推動資產品質提升,，提升城市競爭力,。

在微觀層面,，城市資產擁有者也是城市運營的重要組成部分。同時,，城市運營的根本目的是服務于市民,，市民自身也必然是城市運營的重要主體。

從城市運營的對象來看,，既包括有形的土地,、基礎設施等“硬資產”，也包括人力資本,、科技資產,、營商環(huán)境等“軟資產”。在新時代開展城市運營,，應更多地從城市“硬資產”中的存量資產入手,，通過運營變存量為流量，以增加城市的“軟資產”,，從而通過運營性收益實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。

更深層次地看，城市運營本質是運營主體通過市場化途徑優(yōu)化城市資源和要素配置,，從而提高城市發(fā)展效率,。

因此,，新時代城市運營的對象可在土地,、資本、勞動力三要素的基礎上進一步深化,，結合當前創(chuàng)新發(fā)展的需要和數字時代的特點,，進一步充實到產業(yè)、創(chuàng)新和數字領域,。城市運營是多元主體對“人,、地、財,、產,、技、數”等對象的優(yōu)化配置,。

人是城市發(fā)展的出發(fā)點和目標,，城市發(fā)展必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。在城市運營中,，“人”既體現(xiàn)為人口,、勞動力和人才在發(fā)展中的極端重要性，更體現(xiàn)為滿足人民美好生活向往是城市發(fā)展的最終目標,，城市運營應在財力約束條件下,，提升城市公共服務能力和效率,，對人均指標進行投入產出評估，并提出改善建議,。

土地仍是當前城市運營的核心資產,。城市運營既要汲取“土地財政”和“土地金融”的優(yōu)點，也要評估,、化解由此引發(fā)的債務風險,，并創(chuàng)新市場機制對城市土地資源利用方式和土地資本交易模式進行優(yōu)化，從依賴土地財政的單次高回報收益轉為以債券,、基礎設施領域不動產投資信托基金模式和股權投資等多種融資途徑,，引入社會資本，聯(lián)合開發(fā)方,、運營方,、資金方，助力實現(xiàn)城市土地資源配置和效益的最大化,。

資本是城市發(fā)展的動力,，也是城市運營的關鍵領域。提升城市資本運營能力,，既要優(yōu)化城市資產結構,，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，提升城市對資本的吸引力,，尤其是加強政府引導資金帶動社會資本投入的能力,。同時也要制定符合比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略，投資于能產生更大收益的城市發(fā)展領域,，從而形成城市投融資的良性循環(huán),，提升城市財政的穩(wěn)定性和城市的融資能力。

產業(yè)化是與城鎮(zhèn)化共同推進現(xiàn)代化的重要支撐,。城市對人口的吸引和聚集主要是通過產業(yè)發(fā)展和集聚而實現(xiàn)的,。城市高質量發(fā)展的基礎是產業(yè)升級和人民收入水平提升。在城市運營領域,，產業(yè)發(fā)展水平與稅收直接相關,，產業(yè)投資情況與城市債務有著密切聯(lián)系，而產業(yè)發(fā)展所需要的基礎設施和人力資本,、科技資產,、生態(tài)條件、開放環(huán)境等,，也需要通過城市運營不斷提升,，形成要素結構升級與產業(yè)結構升級相互促進的良性循環(huán)。

其中,，創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力,，技術是推動產業(yè)升級的關鍵要素,。城市運營既要不斷地提升城市人力資本和科技資產等“軟資產”的質量，同時也要根據城市的發(fā)展階段和產業(yè)特點,，優(yōu)化支出結構,，著重提升科創(chuàng)投入效率。

在數字經濟時代,，數據既是重要的城市資產,，也是城市運營的重要保障。面對城市這一有機系統(tǒng),，傳統(tǒng)的決策方法和管理模式已經難以支撐,，基于大數據、物聯(lián)網,，以人工智能輔助管理的模式和決策方法,，則可以有效輔助決策者系統(tǒng)優(yōu)化難題，完善城市運營工作,。

四大關鍵環(huán)節(jié)

城市運營過程包括穩(wěn)定城市收入,、優(yōu)化要素配置、盤活城市資產,、提升民生服務等關鍵環(huán)節(jié),。

首先，“穩(wěn)定收入”是城市運營的基礎,?？沙掷m(xù)的收入是確保城市政府和專業(yè)運營商開展城市運營相關工作的根本條件。隨著“土地財政”和“土地金融”發(fā)展模式遇到瓶頸,，當前首先應穩(wěn)定城市稅收收入,，拓展“土地金融”以外的綜合融資渠道，積極培育資產收入,、運營收入，從依靠土地使用權轉讓的一次性收入,，向獲取可持續(xù)城市運營現(xiàn)金流轉型,。

其次，“優(yōu)化要素”是城市運營的關鍵,。城市運營的本質是通過良好的治理以優(yōu)化要素配置,，為城市高質量發(fā)展提供動能的人力、金融,、土地,、技術和數據等關鍵要素，更好助推城市經濟持續(xù)增長,。充分挖掘各大要素使用效率和資源潛力,，通過有限的財政投入,，帶動社會資本投資，從而提高要素質量,，增強城市競爭力,。

第三，“盤活資產”是當前城市運營的主要途徑,。這既包括通過維護并不斷提升高速城鎮(zhèn)化階段積累的土地,、基礎設施等巨量存量資產價值，并通過運營資產形成穩(wěn)定收益,，也包括降低融資成本,、提供優(yōu)良的綠色生態(tài)環(huán)境和營商環(huán)境、商譽口碑等無形資產,。

最后,，“服務民生”是城市運營的最終目的?！叭嗣癯鞘袨槿嗣瘛?，社會主義城市建設的最終目的是更好的服務市民，讓生活更美好,，并最終實現(xiàn)人的現(xiàn)代化,。但隨著城市分化加劇，并非每一個城市都可以廣泛地增開財源,，或培育足夠優(yōu)質可以運營的資產,，在現(xiàn)行財稅制度下，很多中小城市要通過中央財政轉移支付才能保運轉,，保穩(wěn)定,。因此，量入為出,，提高支出和服務效率,，產生更好的公共服務效益，是城市運營的應有之義,。

既有普遍規(guī)律,，更需要因地制宜

城市運營的方法論既有普遍規(guī)律，具有可推廣可復制的價值,，但隨著新時代我國城市間分化日益顯著,，在城市運營總體框架上仍應遵循因地制宜的原則，根據城市不同發(fā)展階段調整城市運營的重點,。

發(fā)展階段較高的城市,、尤其是中心城市是我國現(xiàn)代化建設和科技創(chuàng)新、產業(yè)升級的龍頭,，城市財政相對健康,、信用等級較高,，金融、人才和科技資產等“軟資產”高度集聚,，且基礎設施等“硬資產”一般都比較完善,。因此，中心城市的“軟資產”對城市發(fā)展的作用相較于“硬資產”更加重要,，城市運營的重點是針對性的完善人才,、科技、金融的短板,，破解發(fā)展的要素瓶頸,，提高要素的產出效率，使之與創(chuàng)新發(fā)展需要和產業(yè)升級需求相匹配,、相適應,。

而與之相對比的，當前我國發(fā)展階段較低的中小城市往往產業(yè)基礎薄弱,，公共服務和基礎設施不夠完善或服務質量不高,，還缺乏對“軟資產”的吸引力，其自身可能也已經進入到存量發(fā)展,，甚至收縮發(fā)展階段,。因此其城市運營的可用措施相對較少，不宜再通過超額負債盲目的鋪攤子,、上項目,，更應該量入為出，精挑細選,，找準投資重點,，創(chuàng)造與之相應適應的基礎設施和營商環(huán)境，形成特色產業(yè)體系,，打造單項冠軍,、單項品牌。

不同發(fā)展階段城市因其發(fā)展重點不同,，支出結構的差異更大,，考察支出效率的領域也應有所不同。

在發(fā)展階段較高的城市中,，研發(fā)資金需要更多投入于基礎研發(fā)領域以發(fā)明新技術、新產品,、新業(yè)態(tài),，研發(fā)支出成果應重點考察論文數、專利數等,；但在發(fā)展階段較低的城市中,，則應更多地考察創(chuàng)新的轉化能力,，如高新技術企業(yè)數量等。

在綠色發(fā)展領域,，各城市都應保持較好的生態(tài)和人居環(huán)境,，降低污染物排放和碳排放的總量和強度。但在發(fā)展階段較高的城市中,，綠色發(fā)展投入還應更多考察綠色技術和綠色產業(yè)的發(fā)展,。

在開放發(fā)展領域，發(fā)展階段較高的城市需要更多地將開放重點專項資金,、人才,、技術等要素市場開放，而發(fā)展階段較低的城市仍應將重點放在產品和服務出口領域,。

城市營運是進入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,，更好建設“人民城市”的新課題。黨的十八大以來,，不少城市在不同領域進行了一系列有益的探索實踐,，形成了一些普遍規(guī)律，也有不少試點經驗,。對于各城市各地方而言,，開展城市運營也不應盲目的“照方抓藥”，而應該按照城市發(fā)展階段,，選擇與自身發(fā)階段相近,、資源稟賦條件相似的標桿城市和標桿領域的經驗做法予以學習，并結合自身發(fā)展特點,，在“干中學”的過程中因地制宜的發(fā)展適合自身的城市運營之路,。這樣既能提升本地的吸引力、競爭力,，也能不斷探索,、豐富和優(yōu)化城市運營新路徑，共同提高我國城市治理水平,，為高質量發(fā)展提供更好載體,，為人民提供更多美好生活，為中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供更大支撐,。

（作者單位：國研經濟研究院）